Des délégations mises en cause dans le blocage des négociations internationales de l’OMS

Dans une enquête approfondie par le média d’investigation The Examination[1], plusieurs éléments mettent en lumière les stratégies d’influence de l’industrie du tabac au sein même des processus diplomatiques internationaux. L’enquête s’appuie sur des entretiens avec des négociateurs, des représentants d’ONG et des experts en santé publique, et révèle qu’une délégation de représentants philippins aurait joué un rôle déterminant dans la paralysie des négociations de la dixième Conférence des Parties (COP10) à la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac (CCLAT), qui s’est tenue au Panama en février 2024.

Cette paralysie aurait empêché l’adoption de plusieurs décisions importantes visant à renforcer la réglementation des nouveaux produits du tabac et de la nicotine.

Des conflits d’intérêts en contradiction avec les engagements de la CCLAT

La Convention-cadre de l’Organisation mondiale de la santé pour la lutte antitabac (CCLAT). Cette exigence repose sur un principe fondamental : les intérêts commerciaux des fabricants de produits du tabac sont inconciliables avec les objectifs de santé publique. Pourtant, l’attitude de la délégation philippine à la COP10 illustre une violation manifeste de cet engagement.

Des documents officiels obtenus dans le cadre d’une enquête du Sénat philippin et rendus publics par The Examination montrent que plusieurs hauts responsables du gouvernement ont sciemment orienté la position du pays dans le sens des intérêts de l’industrie du tabac. Parmi eux, Mark Llandro “Dong” Mendoza, chef du Presidential Legislative Liaison Office, a exprimé, dans un document préparatoire à la COP10, que la délégation philippine ne devait pas soutenir « toute mesure susceptible d’avoir un impact socio-économique défavorable pour les cultivateurs, les industriels et l’ensemble du secteur du tabac ». Cette formulation reflète une défense assumée des intérêts économiques liés au tabac, y compris ceux des multinationales implantées localement.

Le Département de l’Agriculture, dans un avis officiel, s’est opposé aux propositions de lignes directrices sur les restrictions de publicité, argumentant que de telles mesures risqueraient de diminuer la demande en tabac, menaçant ainsi la viabilité économique de la filière. Ces arguments ont été intégrés à la position défendue par la délégation philippine, laquelle comprenait un nombre élevé de membres liés aux secteurs commercial et agricole alors même que les délégués émanent habituellement des  autorités sanitaires pour ces rencontres.

Cette délégation, la plus nombreuse de la conférence — plus grande que celles de la Chine ou de l’Inde — a joué un rôle actif dans la remise en cause des processus scientifiques de la CCLAT. Elle a notamment proposé une alternative qualifiée de « compromis » par ses représentants, mais perçue comme un mécanisme de contournement par de nombreux observateurs. Ce compromis visait à remplacer la création d’un groupe d’experts indépendants en santé publique par un groupe de travail composé de représentants nationaux désignés par chaque pays, sans obligation d’expertise scientifique ni garanties d’indépendance. Une telle configuration aurait ouvert la porte à la nomination de personnes favorables à l’industrie, voire directement liées à celle-ci, sapant ainsi la crédibilité des futures recommandations techniques du traité.

L’organe administratif de la CCLAT a qualifié cette proposition de « hautement inhabituelle et sans précédent », soulignant qu’historiquement, les groupes d’experts scientifiques rapportaient leurs conclusions directement à l’ensemble des Parties via le Secrétariat. Selon des juristes présents à la conférence, la modification introduite par les Philippines risquait de permettre à une minorité de pays de filtrer ou d’influencer les données scientifiques communiquées à l’ensemble des États signataires, compromettant la transparence du processus.

Cette tentative d’obstruction a reçu le soutien d’autres États dont les délégations sont régulièrement associées à des positions favorables à l’industrie du tabac, en particulier la Jordanie, le Malawi, le Zimbabwe et le Guatemala. Ce front commun a suffi à bloquer la recherche de consensus, malgré un appui initial massif à la proposition de groupe d’experts indépendants formulée par le Secrétariat. Après quatre jours de débats, aucune décision n’a pu être adoptée, illustrant l’efficacité des tactiques dilatoires inspirées ou soutenues par les industriels du tabac.

Enfin, il est important de noter que cette stratégie de capture de la procédure décisionnelle, bien que menée à travers des canaux gouvernementaux officiels, est en totale contradiction avec les recommandations opérationnelles de l’article 5.3, qui préconisent de limiter les interactions avec l’industrie à ce qui est strictement nécessaire, et de garantir leur transparence. Or, les documents révélés indiquent que les prises de position ont été élaborées en étroite connivence avec des intérêts industriels, en dehors de toute transparence publique.

Une capture institutionnelle orchestrée par l’industrie du tabac : les cas philippin et jordanien

Aux Philippines, cette influence s’inscrit dans une relation historique et structurelle[2]. Le président Ferdinand Marcos Jr., issu d’une région productrice de tabac, a soutenu une législation assouplissant l’accès aux produits de tabac chauffé dès son arrivée au pouvoir, notamment en abaissant l’âge légal de 21 à 18 ans pour pouvoir acheter ces produits. Peu avant la COP10, Philip Morris International (PMI) a inauguré une usine de production de tabac chauffé dans la province de Batangas, en présence de la Première dame, Liza Araneta-Marcos, du secrétaire à l’agriculture, et d’autres hauts fonctionnaires. La délégation philippine à la COP10, dominée par des représentants du commerce et de l’agriculture, a ainsi soutenu activement des positions alignées sur les intérêts de PMI, en contestant toute mesure pouvant affecter le secteur tabacole, au nom de l’emploi ou de la fiscalité[3].

Le cas jordanien révèle une stratégie similaire d’influence opaque. Officiellement, le ministère de la Santé jordanien avait exprimé son soutien à la création d’un groupe d’experts indépendants. Pourtant, lors des négociations, la cheffe de délégation – employée du ministère du Commerce – a publiquement défendu l’approche alternative favorable à l’industrie, déclenchant un vif désaccord interne avec les autres membres de la délégation. Cette rupture de ligne reflète une pression externe : l’ancien ministre du Commerce, Yarub Qudah, était encore consultant pour PMI durant la phase de formulation de la position jordanienne. Par ailleurs, un lobbyiste de PMI basé en Jordanie a été repéré à Panama pendant la conférence. Ces éléments convergents attestent d’une stratégie de l’industrie visant à instrumentaliser des relais institutionnels au sein des délégations, en privilégiant des ministères perçus comme plus perméables aux arguments économiques ou commerciaux, au détriment des autorités sanitaires. Cette captation de la parole étatique dans les forums multilatéraux nuit gravement à la crédibilité et à l’efficacité des politiques internationales de santé publique.

Un affaiblissement préoccupant du multilatéralisme sanitaire

Les événements survenus lors de la COP10 à Panama ont mis en lumière une fragilité dans l’application du dispositif multilatéral encadrant la gouvernance mondiale de la lutte antitabac. Alors que la CCLAT constitue depuis deux décennies un instrument fondamental de santé publique, sa mise en œuvre et son évolution reposent entièrement sur le respect strict des règles établies en matière d’absence d’interférence de l’industrie du tabac. Ceci constitue une condition essentielle pour que les Parties parviennent à un consensus. Le principe du consensus qui s’applique généralement dans les instances internationales, est conçu pour favoriser l’inclusivité et l’adhésion collective. Cependant il devient un point de vulnérabilité lorsque les règles de protection ne sont pas appliquées et que le consensus est exploité à des fins d’obstruction stratégique.

Le cas du groupe d’experts sur les contenus et émissions des produits du tabac, ayant conduit à des débats pendant plusieurs jours à la COP10, en est une illustration manifeste. Malgré un soutien écrasant à la création d’un comité d’experts indépendants, des pays comme les Philippines, la Jordanie, le Zimbabwe, le Malawi et le Guatemala se sont opposés avec véhémence à cette initiative. Ils ont soutenu une proposition alternative visant à instaurer un groupe de travail national, dont les membres ne seraient ni tenus à un haut niveau d’expertise scientifique, ni à une quelconque indépendance vis-à-vis de l’industrie. Cette proposition, qualifiée de « hautement inhabituelle et sans précédent » par l’administration de la convention, aurait permis à une minorité de pays d’influencer la production de connaissances scientifiques soumises à l’ensemble des Parties.

Ce blocage délibéré a eu pour conséquence directe le report de toute décision, et l’absence de décisions claires susceptibles de réglementer des produits du tabac de nouvelle génération. Il ne s’est donc nullement agi d’un simple retard procédural mais bien d’une entrave à la capacité collective d’adapter la réglementation internationale face à des innovations industrielles rapides, notamment les dispositifs à tabac chauffé.

Plus inquiétant encore, les stratagèmes mis en œuvre par certains États montrent que l’opposition aux mesures de santé publique ne relève pas de divergences techniques, mais bien de positionnements politiques structurés par des intérêts économiques, voire dictés par des interactions étroites avec l’industrie du tabac. L’enquête de The Examination montre ainsi que des représentants de Philip Morris International, notamment le lobbyiste Grégoire Verdeaux, étaient présents sur place, logés dans des hôtels proches du lieu des négociations, tout comme d’autres consultants associés à British American Tobacco. Bien que formellement exclus des débats, ces acteurs disposent de relais au sein de certaines délégations, réduisant l’espace d’élaboration de politiques fondées sur les preuves scientifiques.

Ce phénomène d’entrisme fragilise la légitimité même du processus multilatéral. Comme l’a résumé Rüdiger Krech, directeur de la promotion de la santé à l’OMS, lors d’un point presse pendant la conférence : « L’objectif de l’industrie est simple : ralentir les négociations. Pas de décisions. Et c’est exactement ce que nous observons. »

À terme, la multiplication de ces blocages risque de provoquer une perte de confiance des Parties les plus engagées, de décourager les experts et la société civile, et de compromettre les capacités collectives à répondre à l’épidémie mondiale de tabagisme. Sans mécanisme de mise en œuvre contraignant ni recours effectif en cas d’obstruction, la CCLAT pourrait être vidée de sa substance si elle ne parvient pas à se prémunir contre la captation de son fonctionnement institutionnel par les intérêts privés qu’elle a précisément vocation à contrôler.

Nouveaux produits : un levier d’influence stratégique pour l’industrie du tabac

La COP10 s’est tenue dans un contexte où les grands groupes du tabac multiplient les efforts pour imposer une nouvelle génération de produits à base de nicotine – tabac chauffé, cigarettes électroniques, sachets nicotinés – comme des alternatives prétendument « à risque réduit ». Ces produits sont devenus l’instrument privilégié de leur stratégie d’influence, en particulier au sein des espaces multilatéraux comme la CCLAT dont ils ont été exclus[4]. Philip Morris International (PMI), à travers sa plateforme de lobbying « Unsmoke Your Mind », a ainsi tenté d'imposer une lecture dépolitisée et techniciste du débat sur ces produits, en appelant à une « approche pragmatique » de la réglementation, souvent reprise par des pays alignés sur ses intérêts. Ce récit, centré sur la réduction des risques, masque en réalité une volonté de réorienter les normes internationales de santé publique en faveur de produits encore mal évalués scientifiquement, mais à fort potentiel commercial.

Cette offensive ne se limite pas aux salles de négociation : lors de la COP8[5], PMI avait déjà tenté d’influencer les débats en temps réel via une campagne parrainée sur Twitter, visant les hashtags officiels de la conférence. Ces campagnes numériques, financées par l’industrie, témoignent d’une stratégie d’ingérence à plusieurs niveaux : institutionnelle, médiatique, diplomatique. Le recours aux nouveaux produits comme vecteurs d’influence constitue un défi majeur pour la gouvernance mondiale de la lutte antitabac. En les positionnant comme solutions consensuelles, les industriels cherchent à desserrer l’étau réglementaire, à contourner les restrictions existantes, et à installer une nouvelle dépendance à la nicotine, notamment chez les jeunes. Face à cette manœuvre globale de repositionnement, les objectifs de la CCLAT et ses règles : protéger les politiques de santé publique des intérêts commerciaux, quelle que soit la forme sous laquelle ces intérêts se manifestent, doivent être réaffirmés et préservés soulignent les experts en santé publique.

Des appels croissants à la transparence et à la responsabilisation

Face à l’ampleur des manœuvres d’obstruction mises en lumière lors de la COP10, des voix s’élèvent, aux niveaux national et international, pour exiger un sursaut dans la gouvernance des négociations sanitaires mondiales. Plusieurs acteurs institutionnels, politiques et issus de la société civile dénoncent une instrumentalisation préoccupante des délégations officielles par l’industrie du tabac, et appellent à renforcer la transparence des processus décisionnels en particulier en rendant publiques les déclarations de liens des membres des délégations avec l’industrie du tabac.

Aux Philippines, ces appels ont pris la forme d’une procédure parlementaire inédite. Dès le retour de la délégation, la sénatrice Pia Cayetano, présidente du Senate Blue Ribbon Committee, a prononcé un discours très critique à l’encontre de la position défendue par les représentants philippins à Panama. Elle y a exprimé sa « profonde honte » que les délégués, agissant au nom de l’État philippin, aient publiquement soutenu les intérêts de l’industrie du tabac devant une assemblée mondiale de défenseurs de la santé publique. Cette intervention a conduit à l’ouverture d’une enquête sénatoriale sur les circonstances et les responsabilités liées au positionnement diplomatique du pays. Le comité a recueilli de nombreux documents internes, dont certains ont été obtenus par The Examination dans le cadre de demandes d’accès à l’information. Un rapport d’enquête est en cours, bien que sa publication reste incertaine.

Parallèlement, la délégation philippine a été publiquement épinglée par des organisations non gouvernementales, qui lui ont décerné le Dirty Ashtray Award, un prix symbolique attribué à l’État ayant le plus activement fait obstruction aux négociations. Ce type de distinction, bien que symbolique, n’est pas sans efficacité du fait de la pression morale et médiatique exercée sur un pays et visant à alerter l’opinion publique et à responsabiliser les gouvernements sur leurs engagements en matière de santé.

Sur la scène internationale, des acteurs clés de la lutte antitabac – comme la Southeast Asia Tobacco Control Alliance ou des représentants du Secrétariat de la CCLAT – ont appelé à un renforcement de l’application de l’article 5.3 du traité. Celui-ci recommande de limiter au strict nécessaire les interactions avec l’industrie, et impose qu’elles soient rendues publiques, documentées et menées dans un cadre transparent. Pourtant, l’enquête montre que plusieurs positions diplomatiques ont été élaborées dans l’opacité, sans consultation des ministères de la santé, voire en contradiction directe avec leur orientation.

La révélation de l’implication d’un ancien ministre du Commerce jordanien, Yarub Qudah, comme consultant pour Philip Morris International pendant la préparation de la COP10, alimente également les demandes de clarification et de séparation claire entre intérêts publics et intérêts privés. Le fait que Qudah ait été réintégré au gouvernement peu après, sans que la date de fin de sa mission de conseil soit précisée, pose la question des portes tournantes entre haute fonction publique et industrie.

Plus globalement, ces épisodes mettent en évidence la nécessité urgente de renforcer les exigences de transparence, de déclarations d’intérêts et de suivi des engagements des Parties à la CCLAT. Certains experts appellent à l’établissement d’un mécanisme d’alerte éthique ou de suivi indépendant des délégations, voire à la possibilité de sanctions symboliques ou de limitation des rôles de coordination pour les États en violation manifeste de l’esprit du traité.

Ces appels à la transparence et à la responsabilisation ne visent pas uniquement à dénoncer, mais à préserver l’intégrité des mécanismes de coopération sanitaire internationale, aujourd’hui menacés par des stratégies d’influence de plus en plus sophistiquées et transnationales, portées par des acteurs industriels dont la rentabilité dépend du statu quo réglementaire.

©Génération Sans Tabac

AE

[1] Maria Perez et Matthew Chapman, How industry capture of Filipino officials helped deadlock global tobacco control negotiations, The Examination, publié le 6 mai 2025, consulté le 12 mai 2025

[2] Génération sans tabac, Controverse autour de la nomination des Philippines à la présidence de l’Assemblée mondiale de la Santé, publié le 15 avril 2025, consulté le 12 mai 2025

[3] Génération sans tabac, Philippines : le gouvernement a accepté le don de cliniques mobiles de Philip Morris, publié le 6 septembre 2024, consulté le 12 mai 2025

[4] Génération sans tabac, Philip Morris attaque l’OMS et la Convention-Cadre à l’occasion de la Conférence des Parties, publié le 18 octobre 2023, consulté le 12 mai 2025

[5] Génération sans tabac, Les tentatives de l’industrie du tabac de s’immiscer dans la COP8 via Twitter, publié le 17 novembre 2020, consulté le 12 mai 2025