La Cour des comptes européenne pointe une lutte peu efficace contre le commerce illicite

Le commerce illicite des produits du tabac continue de représenter un défi majeur pour l’Union européenne[1]. Selon une estimation (contestée par les chercheurs indépendants) de la Commission européenne, cette activité ferait perdre chaque année environ 13 milliards d’euros aux budgets de l’UE et de ses États membres, sous la forme de droits de douane, de TVA et d’accises non perçus, soit davantage que les 11,2 milliards d'euros par an que la Commission ambitionne de générer grâce à la nouvelle taxe sur les produits du tabac, destinée à financer le prochain budget européen. La vente de produits du tabac à prix réduit fragilise également les politiques de santé publique visant à réduire le tabagisme et l’exposition à la fumée. Elle constitue par ailleurs une source de revenus importante pour les réseaux de criminalité organisée, alors que le risque de détection et les sanctions restent parfois limités. Le paysage du commerce illicite a évolué ces dernières années : il concerne toujours majoritairement la contrebande de produits fabriqués par les cigarettiers mais aussi une fabrication illégale au sein même de l’UE. Les réseaux criminels adaptent leurs méthodes, notamment en développant des sites et en diversifiant les modes de distribution et d’acheminement afin de limiter l’impact des prises par les forces de l’ordre.

Des données encore insuffisantes et morcelées

La Cour des comptes européenne estime que l’UE ne dispose pas d’une vision suffisamment complète de l’ampleur du marché illicite du tabac, de sa structure et de son impact économique, alors qu’elle estime qu’environ 10 % des cigarettes fumées dans l’UE proviendraient de la contrebande ou d’une usine de fabrication illicite. Plusieurs organismes européens recueillent des informations, mais selon des méthodes et des objectifs différents. Europol se concentre notamment sur les sites de production clandestins, la direction générale de la fiscalité et de l’union douanière compile les saisies douanières, tandis que l’Office européen de lutte antifraude (OLAF) analyse différentes données transmises par les États membres. Cependant, aucun rapport des données issues du système de suivi et de traçabilité des produits n’est publié. Il s’ensuit une image fragmentée et non révélatrice du phénomène.

La Cour alerte sur le fait que la se réfère à des études externes, dont certaines sont financées par l’industrie du tabac. La Cour appelle à la mise en place d’une méthode indépendante, harmonisée et régulièrement actualisée pour mesurer l’ampleur et l’impact économique du marché illicite. Cette recommandation se rattache pleinement aux recommandations portées par les organisations de la société civile et un certain nombre d’États membres soucieux de disposer de données indépendantes sur le sujet, particulièrement instrumentalisé par le secteur tabac.

Des règles et des pratiques nationales disparates

La Cour constate d’importantes différences entre les États membres en matière de réglementation, de contrôles et de sanctions pour lutter contre le commerce illicite des produits du tabac. Ainsi, à titre indicatif, la vente en ligne fait l’objet d’approches nationales différentes. Tout écart entre les législations existantes peut créer des failles exploitées par les organisations criminelles.

De plus, les autorités douanières ne disposent pas partout des mêmes compétences. En Belgique, en Espagne et en Pologne, elles peuvent mener des investigations approfondies et coordonner certaines opérations. En Roumanie, les enquêtes pénales relèvent des seuls services répressifs, ce qui rend la coopération interinstitutionnelle particulièrement importante. Les différences concernent aussi les stratégies nationales, les moyens technologiques et la gestion des produits ou équipements saisis. Dans certains pays, la destruction peut intervenir rapidement. Dans d’autres, les contraintes juridiques imposent un stockage prolongé, avec des coûts et des risques de sécurité. La Cour relève également qu’un État autorise encore, dans certaines circonstances, la vente ou la mise aux enchères de machines saisies, sans mécanisme suffisamment efficace pour empêcher leur réutilisation dans le secteur clandestin.

Les infractions et les sanctions sont par ailleurs définies de manière variable. Dans neuf États membres, la contrebande et la production illicite sont considérées comme des infractions pénales. D’autres appliquent un système mixte, selon des seuils de quantité concerné ou de gravité. Pour la Cour, cette situation peut entraîner des niveaux de dissuasion inégaux et favoriser le déplacement des activités criminelles vers les juridictions les moins sévères.

Une coopération européenne trop fragmentée

Par ailleurs, la coopération entre les administrations nationales reste inégale. Les douanes, la police, les services chargés des frontières et les autorités judiciaires échangent généralement des informations et organisent des opérations conjointes, mais les systèmes informatiques ne sont pas toujours interopérables. Dans un échantillon de dix saisies analysées dans chacun des quatre États visités (Belgique, Espagne, Pologne, Roumanie), la Cour n’a observé un échange d’informations avec les autorités compétentes d’un autre État membre que dans deux à cinq cas sur dix selon les pays.

Plusieurs canaux de communication coexistent, notamment SIENA, géré par Europol, et AFIS, géré par l’OLAF. Ces systèmes répondent à des bases juridiques et à des objectifs différents. Toutefois, leur utilisation varie selon les administrations et les autorités ne disposent pas toujours d’une connaissance homogène de leurs règles d’emploi. Des informations peuvent ainsi être transmises par un canal inadapté, ce qui complique les enquêtes et ralentit les interventions. La Cour souligne le rôle utile joué par l’OLAF et Europol dans les opérations transnationales. Elle estime cependant que la multiplication des groupes de travail, des opérations et des initiatives européennes peut entraîner des chevauchements, alourdir la charge administrative et disperser les ressources. Aucun organisme n’est actuellement chargé d’assurer la coordination générale de l’ensemble des acteurs européens.

Des accords avec l’industrie jugés insuffisamment transparents

En raison de son implication directe dans l’organisation de la contrebande dans les années 2000, les accords passés historiquement avec l’industrie du tabac n’ont pas été reconduits par de nombreux États membres car ceux-ci violaient les dispositions de la Convention-cadre pour la lutte antitabac de l’OMS (CCLAT) et du Protocole de lutte contre le commerce illicite des produits du tabac. Cependant, environ la moitié des États membres ont toujours des accords volontaires avec des fabricants de tabac. Ces accords prévoient notamment des échanges d’informations, un soutien technique ou des actions de formation avec des financements émanant des fabricants. La Cour relève toutefois que la plupart de ces accords ne sont pas accessibles au public voire sont confidentiels. Dans les quatre États visités, les autorités douanières ne connaissaient pas précisément le contenu des protocoles conclus avec les fabricants.

Au niveau européen, les accords juridiquement contraignants conclus en 2010 avec British American Tobacco et Imperial Tobacco doivent expirer en 2030. Ils n’ont pas été révisés depuis leur signature, alors que le marché illicite et le cadre réglementaire ont profondément évolué. L’OLAF n’a jamais émis de notification officielle de non-respect des obligations prévues par ces accords. La Cour conclut que leur utilité n’a pas été clairement démontrée et recommande à la Commission d’évaluer leur renouvellement à l’approche de leur échéance. Ce faisant, la Cour ne prend pas en compte le fait que l’Union européenne a ratifié le Protocole de lutte contre le commerce illicite des produits du tabac, lequel prohibe tout accord avec les fabricants de tabac et préconise au contraire de mettre en place des dispositifs, notamment au niveau des systèmes de suivi et de traçabilité qui soient pleinement indépendants de l’industrie.

La Cour des comptes établit plusieurs recommandations fixées selon un calendrier

La Cour des comptes européenne demande à la Commission de renforcer l’action de l’UE autour de plusieurs priorités : améliorer le partage des informations entre les organismes européens et les autorités nationales, établir une méthode indépendante et harmonisée pour mesurer régulièrement la taille et l’impact économique du marché illicite, clarifier l’usage des différents systèmes européens d’échange d’informations et favoriser des transmissions plus rapides et plus complètes avec une véritable harmonisation et interopérabilité des systèmes. À cela s’ajoute la préconisation d’harmoniser la réglementation en matière de ventes en ligne mais aussi les sanctions applicables. L’enjeu, selon la Cour, est de définir des objectifs stratégiques et des priorités européennes clairement identifiés, et d’évaluer régulièrement l’efficacité des mesures prises par l’UE et ses États membres.

Elle fixe à 2028 la date cible pour plusieurs mesures destinées à améliorer la coopération entre les États membres et à 2029 celle relative à l’amélioration des données et au renforcement de la stratégie européenne. Son audit, réalisé sur la période 2023-2025, conclut que les efforts engagés ont permis certaines avancées opérationnelles, mais qu’ils restent insuffisamment coordonnés et peu évalués.

Ainsi, seules des données plus fiables, une meilleure coordination et une harmonisation accrue des règles permettront d’appliquer efficacement le Protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac, fondé sur l’article 15 de la CCLAT. Le Protocole, que tous les États membres n’ont pas encore ratifié, met spécifiquement l’accent sur l’élimination de toutes les formes de commerce illicite des produits du tabac au moyen d’un ensemble de mesures opérationnelles détaillées, notamment relatives au contrôle de l’offre, à la constatation des infractions ainsi qu’aux enquêtes et aux poursuites en la matière, et à la coopération internationale.

©Génération Sans Tabac

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[1]Cour des comptes européenne, Lutte contre le commerce illicite du tabac dans l’UE – Éparpillement des efforts et lacunes persistantes, rapport spécial 23/2026, Office des publications de l’Union européenne, publié le 8 septembre 2026, consulté le 9 septembre 2026

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