Traduction adaptée de l’étude de cas :
« Tobacco tracking and tracing: South Africa’s revenue service is at a crossroads »
de l’organisation STOP (Stopping Tobacco organizations & products)
STOP est un organisme de veille à l’échelle internationale qui suit les pratiques d’interférence de l’industrie du tabac dans les politiques publiques. STOP est un partenariat entre le Tobacco Control Research Group de l’Université de Bath, le Global Center for Good Governance in Tobacco Control, The Union et Vital Strategies.
Septembre 2020
Acronymes
BAT : British American Tobacco
BATSA : British American Tobacco South Africa
CCLAT : Convention-Cadre pour la lutte anti-tabac
FITA : Fair Trade Independant Tobacco Association
JTI : Japan Tobacco International
OMD : Organisation mondiale des douanes
PMI : Philip Morris International
SARS : South African Revenue Service
TISA : Tobacco Institute of Southern Africa
Sommaire
- Le cadre légal en appui de la mise en place d’un système de suivi et de traçabilité indépendant
- L’interférence multiple de l’industrie du tabac dans la politique de lutte contre le commerce illicite du pays
- Interférence de l’industrie dans le fonctionnement interne du SARS.
- Le besoin pour l’Afrique du Sud d’un système de suivi et traçabilité indépendant de l’industrie
Résumé
Le problème du commerce illicite des produits du tabac concerne dans une large mesure le continent africain et tout spécialement l’Afrique du Sud. Outre l’impact sanitaire, ce trafic représente un manque à gagner fiscal important. L’Afrique du Sud est également marquée par le déploiement d’un lobbying intense de la part de l’industrie du tabac. Le pays, partie au traité international de l’OMS, la Convention Cadre pour la Lutte Antitabac, s’efforce depuis plusieurs années de mettre un terme à ces pratiques préjudiciables à l’intérêt général. Le pays s’est ainsi engagé dans le processus de mettre en place un système de suivi et de traçabilité des produits du tabac afin de mieux contrôler la chaîne d’approvisionnement. Un appel d’offres a été lancé en avril 2019 à l’initiative des pouvoirs publics au niveau du SARS, précisant que le système, par définition, devait être indépendant des fabricants de tabac. Cependant, dès l’annonce de l’appel d’offres, le processus a été rapidement mis à mal par l’industrie du tabac. Cette dernière a fait en sorte de retarder le processus, jugé « précipité et couteux » par l’organe représentant les fabricants, le TISA. En réalité, cette initiative n’a rien de précipitée lorsque l’on sait que la décision de changer le système actuel obsolète de timbres fiscaux date de 10 ans. En outre, l’Afrique du Sud a ratifié le traité de l’OMS, la CCLAT en 2005 et le pays est signataire du Protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac adopté en 2013. Au-delà de cette rhétorique, l’industrie du tabac a cependant eu recours à toutes sortes de tactiques pour faire annuler cet appel d’offres, y compris l’organisation d’une accusation infondée des membres du service public concerné. En décrédibilisant et affaiblissant ce service destiné à contrôler ses activités, elle est parvenue à déstabiliser la politique de lutte contre le commerce illicite du pays. Le SARS, service concerné est en train de se reconstituer sous la direction d’un nouveau commissaire, Edward Kieswetter. L’industrie du tabac est cependant déjà à la manœuvre pour essayer de faire passer l’idée qu’un tel système ne serait pas indispensable. Il est en réalité essentiel, pour l’Afrique du Sud, de se protéger de ce type d’ingérence et les pouvoirs publics sont dès lors aujourd’hui au pied du mur avec la nécessité de parvenir à mettre en place un tel système indépendant des fabricants.
Le problème du commerce illicite des produits du tabac concerne dans une large mesure le continent africain et tout spécialement l’Afrique du Sud. Outre l’impact sanitaire, ce trafic représente un manque à gagner fiscal important. L’Afrique du Sud est également marquée par le déploiement d’un lobbying intense de la part de l’industrie du tabac. Le pays, partie au traité international de l’OMS, la Convention Cadre pour la Lutte Antitabac, s’efforce depuis plusieurs années de mettre un terme à ces pratiques préjudiciables à l’intérêt général. Le pays s’est ainsi engagé dans le processus de mettre en place un système de suivi et de traçabilité des produits du tabac afin de mieux contrôler la chaîne d’approvisionnement. Un appel d’offres a été lancé en avril 2019 à l’initiative des pouvoirs publics au niveau du SARS, précisant que le système, par définition, devait être indépendant des fabricants de tabac. Cependant, dès l’annonce de l’appel d’offres, le processus a été rapidement mis à mal par l’industrie du tabac. Cette dernière a fait en sorte de retarder le processus, jugé « précipité et couteux » par l’organe représentant les fabricants, le TISA. En réalité, cette initiative n’a rien de précipitée lorsque l’on sait que la décision de changer le système actuel obsolète de timbres fiscaux date de 10 ans. En outre, l’Afrique du Sud a ratifié le traité de l’OMS, la CCLAT en 2005 et le pays est signataire du Protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac adopté en 2013. Au-delà de cette rhétorique, l’industrie du tabac a cependant eu recours à toutes sortes de tactiques pour faire annuler cet appel d’offres, y compris l’organisation d’une accusation infondée des membres du service public concerné. En décrédibilisant et affaiblissant ce service destiné à contrôler ses activités, elle est parvenue à déstabiliser la politique de lutte contre le commerce illicite du pays. Le SARS, service concerné est en train de se reconstituer sous la direction d’un nouveau commissaire, Edward Kieswetter. L’industrie du tabac est cependant déjà à la manœuvre pour essayer de faire passer l’idée qu’un tel système ne serait pas indispensable. Il est en réalité essentiel, pour l’Afrique du Sud, de se protéger de ce type d’ingérence et les pouvoirs publics sont dès lors aujourd’hui au pied du mur avec la nécessité de parvenir à mettre en place un tel système indépendant des fabricants.
1. Le cadre légal en appui de la mise en place d’un système de suivi et de traçabilité indépendant
L’Afrique du Sud a ratifié la Convention-cadre pour la lutte antitabac (CCLAT) en 2005, et le pays s’efforce depuis de lutter contre le commerce illicite du tabac. En 2013, l’Afrique du Sud a signé le Protocole pour éliminer le commerce illicite des produits du tabac. Ce protocole a été négocié en appui de l’article 15 de la CCLAT, en exigeant des pays qui l’ont ratifié de mettre en œuvre des contrôles stricts sur les produits du tabac à différents stades de la chaîne d’approvisionnement. Ces contrôles consistent notamment à s’assurer que chaque paquet de cigarettes à un code d’identification unique (semblable à un numéro de série), dispose de caractéristiques rendant impossibles la copie et la contrefaçon. Il permet également de vérifier si les taxes liées à paquet ont bien été payées ou pas et à quel moment, le paquet est sorti du circuit de la légalité. L’objectif est donc de mettre en place un processus de suivi (mouvements des produits) et de traçabilité (origine des produits) ce qui facilite la capacité des gouvernements à enrayer le commerce illicite des produits du tabac.
La lutte contre le commerce illicite des produits du tabac a été récemment mise à mal. En mai 2020, le South African Revenue Service (SARS) a annulé son appel d’offres pour un système de suivi et de traçabilité après en avoir différé plusieurs fois la date butoir. Cette décision est intervenue dans un climat politique fragile et dans un contexte d’affrontement avec l’industrie du tabac. Le commissaire actuel du SARS, Edward Kieswetter, a depuis déclaré[1] que la stratégie de commerce illicite du SARS « peut ou non nécessiter un suivi et une traçabilité ». La remise en cause d’un tel système indépendant des fabricants de tabac remettrait en question la capacité de l’Afrique du Sud à lutter contre le commerce illicite. Elle démontre la capacité d’interférence de l’industrie du tabac dans les politiques gouvernementales pour faire prévaloir ses intérêts au détriment de l’intérêt général.
L’appel d’offres pour le système de suivi et de traçabilité du SARS, publié en avril 2019[2], visait à instaurer un système de suivi et de traçabilité pour les produits du tabac mais aussi à remplacer les anciens timbres fiscaux[3] du pays par des modèles plus sécurisés. Ce nouveau système aurait incorporé les principales dispositions du Protocole relatives à la chaîne d’approvisionnement. Il aurait amélioré de façon spectaculaire les efforts du gouvernement sud-africain dans sa lutte contre le commerce illicite.
2. L’interférence multiple de l’industrie du tabac dans la politique de lutte contre le commerce illicite du pays
L’Afrique du Sud est l’un des 10 pays les plus exposés au risque d’interférence de l’industrie du tabac, selon le Global Tobacco Industry Interference Index et il apparaît que les progrès du pays dans la lutte contre le commerce illicite n’ont pas résisté à cette ingérence. Le SARS a noué des relations avec l’industrie du tabac au cours de ces dernières années par le biais de réunions régulières[4] avec l’ancien Institut du tabac d’Afrique australe (TISA) dont les membres étaient British American Tobacco South Africa (BATSA), Philip Morris South Africa, Japan Tobacco International et Imperial Tobacco.
De fait, il a été prouvé que l’industrie du tabac avait influencé la décision du gouvernement sud-africain dans un sens favorable à ses intérêts. Cette situation est particulièrement préoccupante car l’article 5.3 de la CCLAT vise précisément à protéger les politiques de santé publique à l’égard des intérêts commerciaux et autres de l’industrie du tabac. Selon les directives d’application de cet article, les responsables politiques du pays doivent limiter leurs relations avec l’industrie du tabac au strict minimum et dans des conditions de transparence. La relation actuelle symbiotique entre BAT et le SARS est contraire à l’esprit de l’article 5.3.
En plus de s’engager et de collaborer régulièrement avec le SRAS lors de l’élaboration de l’appel d’offres, les compagnies de tabac ont également exercé leur influence lorsque le processus d’appel d’offres a été annoncé en avril 2019. L’opposition à l’annonce a été menée par le TISA[5], qui a décrit l’appel d’offres comme un « processus précipité » qui « imposerait des charges réglementaires excessives et irréalisables aux petits détaillants » et « inciterait les détaillants à vendre des produits illégaux ». La Fair Trade Independent Tobacco Association (FITA), qui affirme représenter 80% des fabricants de cigarettes sous licence en Afrique du Sud, a fait valoir que l’appel d’offres avait été annulé en raison de l’influence des sociétés de tabac sur le gouvernement sud-africain.
Les efforts du TISA pour saper l’appel d’offres après son annonce ne sont pas surprenants. Il existe un engagement historique des compagnies de tabac dans la contrebande de ces produits à travers l’Afrique[6]. BAT a utilisé des canaux illégaux pour approvisionner les marchés africains tout au long des années 80 et 90, la contrebande étant un élément crucial de la stratégie commerciale de l’entreprise. Cela a permis à la compagnie de concurrencer d’autres compagnies de tabac et s’imposer sur les marchés, d’exercer son influence lors de négociations gouvernementales et de contourner les restrictions d’importation locales.
3. Interférence de l’industrie dans le fonctionnement interne du SARS
L’interférence de l’industrie du tabac s’est donc traduite à l’annonce du lancement d’un appel d’offres pour mettre en place un système de suivi et de traçabilité. Cependant en amont, le lobby massif déployé par le cigarettier BAT l’a éclipsée. En effet, la direction du SARS a connu des changements avec la nomination du commissaire actuel, Edward Kieswetter. Selon un ancien haut fonctionnaire du SARS[7], Johann Van Loggerenberg, des agents de l’industrie du tabac ont cherché à utiliser leurs relations politiques de haut niveau pour mettre fin à des enquêtes du SARS sur l’industrie du tabac grâce à cette nouvelle nomination.
En 2013, le SARS avait mis en place un projet visant spécifiquement à enquêter[8] sur le commerce illicite du tabac en Afrique du Sud. Une telle enquête a conduit les pouvoirs publics à s’intéresser aux pratiques du cigarettier BAT SA qui a fait l’objet d’un audit approfondi par le SARS. En 2014, un employé de BAT (ainsi que du TISA et de l’agence de sécurité du Gouvernement Sud-Africain) qui avait eu une relation personnelle/étroite avec Van Loggerenberg, a accusé l’unité de Van Loggerenberg au SARS d’utiliser des procédés véreux et d’espionner des politiciens de haut rang.
Ces accusations ont conduit à des poursuites à l’encontre de Van Loggerenberg et plusieurs de ses collègues du SARS pour corruption. Ces poursuites ont depuis lors été abandonnées. Les médias ont également reconnu avoir commis des impairs au niveau de leurs sources et se sont excusés[9]. Selon Van Loggerenberg, ces accusations étaient tout simplement une opération montée par l’industrie du tabac visant à discréditer les personnes du SARS[10]–[11].
Cependant, ces allégations ont été extrêmement préjudiciables et ont conduit à la suspension de tout le comité exécutif du SARS, y compris son commissaire par intérim, et à la suppression de l’enquête sur le commerce illicite. Le dernier responsable du SARS impliqué dans l’enquête a été suspendu en 2017[12]. Les changements intervenus au SARS, avec une diminution des effectifs et la dissolution de l’Unité spéciale d’enquête ont amoindris sa capacité à lutter contre le commerce illicite. Cette situation résulte directement des agissements de l’industrie. En mai 2018, le SARS a annoncé qu’il était en train de reconstituer des équipes d’enquête dédiées en vue de s’attaquer au problème du commerce illicite des produits du tabac.
L’appel d’offres de suivi et de traçabilité du SARS a été mis au point peu de temps après cette période difficile et avant que Kieswetter ne devienne commissaire. De manière spéculative, cela pourrait expliquer pourquoi Kieswetter l’a annulé. Il reste que l’Afrique du Sud a besoin de disposer d’un système efficace de suivi et de traçabilité des produits du tabac. C’est pourquoi la déclaration de Kieswetter selon laquelle la stratégie de commerce illicite du SARS « peut ou non exiger un suivi et une traçabilité » est préoccupante.
4. Le besoin pour l’Afrique du Sud d’un système de suivi et traçabilité indépendant de l’industrie
Sans système de suivi et traçabilité, le SARS devrait s’appuyer sur la présence d’agents des douanes dans les installations de production et sur un règlement qui exige des dispositifs de comptage pour surveiller la production de cigarettes. Les deux mesures sont insuffisantes pour lutter contre le commerce illicite et aboutissent à des résultats favorables pour l’industrie. Cette pratique n’est pas recommandée par L’Organisation mondiale des douanes (OMD). Les approches automatisées fournissent une piste d’audit plus claire et conduisent à une réduction de la corruption car les interactions en face à face sont moindres. Les dispositifs de comptages dans les productions de cigarettes ont été recommandés par TISA dans les mois précédant l’appel d’offres mais ne renvoient à aucune bonne pratique et texte international (notamment au Protocole de lutte contre le commerce illicite des produits du tabac). Le TISA et la FITA continuent cependant de soutenir ces dispositifs.
Si le SARS ne met pas en œuvre les meilleures pratiques en ce qui concerne le contrôle de la chaîne d’approvisionnement des produits du tabac prévu dans l’article 15 de la CCLAT et le Protocole associé, l’industrie du tabac aura réussi à miner le SARS en tant qu’institution et à saper les efforts des pouvoirs publics pour lutter contre le commerce illicite du tabac. Cela a des implications non seulement pour l’engagement de l’Afrique du Sud à l’égard des articles 5.3 et 15 de la CCLAT, mais aussi pour les recettes publiques. (Les données du Kenya, par exemple, montrent que la mise en place d’un système de suivi et de traçabilité augmente les recettes fiscales par une réduction de la contrebande).
L’annulation de l’appel d’offres aujourd’hui permet au SARS d’entamer un nouveau processus d’appel ouvert et transparent qui intègre à la fois les dispositions de l’article 15 de la CCLAT et les exigences du Protocole. Ceci permettrait de s’attaquer à la situation relativement unique du commerce illicite en Afrique du Sud. Si le SARS ne saisit pas cette opportunité, cela confirmera l’immixtion de l’industrie du tabac au sein du gouvernement sud-africain dans la lutte contre le commerce illicite[13].
La question de la mise en place de systèmes de suivi et de traçabilité indépendants des fabricants de tabac met directement en cause le contrôle exercé par ces derniers sur ces marchés parallèles. C’est la raison pour laquelle, ils s’efforcent de garder ou prendre le contrôle de ces systèmes dans les pays du monde entier. C’est pourquoi il est essentiel que le SARS lance un nouveau processus d’appel d’offres mais aussi qu’il protège le processus et le système de suivi et de traçabilité qui en résulte de l’ingérence de l’industrie du tabac[14].
Mots clés : Afrique du Sud, Suivi et traçabilité, produits du tabac, ingérence, industrie du tabac
[1] Abram Mashego, Sars boss accused of bowing to big tobacco, News 24, 10 mai 2020, consulté le 16 octobre 2020
[2] Abenathi Gqomo, SARS issues « track-and-trace” tender to tackle illegal cigarette trade, Political Analysis, 30 avril 2019, consulté le 16 octobre 2020
[3] Michael Eads, Hana Ross and Savera Kalideen, Shameless and blameless: how big tobacco is trying to dupe everyone — and what SARS should do about it, Daily Maverick, 9 juin 2019, consulté le 16 octobre 2020
[4] Ibid
[5] Tobacco institute warns against ‘rushed’ system for tracking illegal cigarettes, The Citizen, 24 août 2019, consulté le 16 octobre 2020
[6] LeGresley E, Lee K, Muggli ME, et al British American Tobacco and the “insidious impact of illicit trade” in cigarettes across Africa Tobacco Control 2008;17:339-346.
[7] Rob Rose, How British American Tobacco torpedoed Sars’s efforts to reclaim tax owed, Business live, 19 septembre 2019, consulté le 16 octobre 2020
[8] Illicit cigarette traders permitted to operate with impunity – tobacco body, The Citizen, 5 juillet 2018, consulté le 16 octobre 2020
[9] Marianne Thamm, House of Cards: What does the Sunday Times apology mean for the rest of the pack, Daily Maverick, 3 avril 2016, consulté le 16 octobre 2020
[10] Former Sunday Times journalist apologises to Van Loggerenberg for ‘apartheid spy’ comment, The Citizen, 10 août 2019, consulté le 16 octobre 2020
[11] Pieter-Louis Myburgh, Angelique Serrao and Adriaan Basson, Tobacco industry insiders behind ‘initial attacks on Sars’ – former unit head, news 24, 24 août 2016, consulté le 16 octobre 2020
[12] Marianne Thamm, SARS WARS: Suspension of the last remaining key official jeopardises ‘Tobacco War’ cases, Daily Maverick, 17 février 2017, consulté le 16 octobre 2020
[13] Vellios N, van Walbeek C, Ross H, Illicit cigarette trade in South Africa: 2002–2017 Tobacco Control 2020;29:s234-s242.
[14] Gilmore AB, Gallagher AWA, Rowell A, Tobacco industry’s elaborate attempts to control a global track and trace system and fundamentally undermine the Illicit Trade Protocol Tobacco Control 2019;28:127-140.