Sachets de nicotine : l’extension de l’interdiction française à la production, le transport, l’importation, la détention devant la CJUE

Le Conseil d'État a saisi la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) de la portée de l'interdiction française des produits à usage oral contenant de la nicotine, dont les sachets de nicotine. Saisi par six entreprises du tabac et de la nicotine et par la Confédération des buralistes, il a validé le 13 juillet 2026[1] l'essentiel du décret du 5 septembre 2025, en particulier l'interdiction de leur commercialisation sur le territoire national. Seule demeure en suspens l'interdiction de leur production, de leur transport et de leur exportation lorsqu'ils sont destinés à d'autres États membres. L'avis de renvoi a été publié au Journal officiel de l'Union européenne le 3 novembre 2026. Dans le même temps, un amendement au projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) pour 2027, présenté au Sénat, propose de substituer à l'interdiction un régime de taxation assorti d'un monopole de vente confié aux buralistes. Les opposants à l'interdiction agissent ainsi simultanément sur le terrain contentieux et sur le terrain parlementaire.

La procédure engagée repose sur le mécanisme de la question préjudicielle, prévu à l'article 267 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). Lorsqu'une juridiction nationale s'interroge sur l'interprétation du droit de l'Union, elle peut saisir la CJUE et suspendre l'examen de l'affaire dans l'attente de sa réponse : c'est le sursis à statuer. La Cour ne tranche pas le litige national, elle précise la lecture des traités, que le juge national applique ensuite au texte contesté[2].

Industriels et buralistes, un front contentieux commun largement débouté

Le décret n° 2025-898 du 5 septembre 2025 interdit sur le territoire national la production, la fabrication, le transport, l'importation, l'exportation, la détention, l'offre, la cession, l'acquisition et l'emploi des produits à usage oral contenant de la nicotine. Il exclut notamment le tabac à chiquer et les médicaments, dont les substituts nicotiniques. Il a été pris sur le fondement de l'article L. 5132-8 du code de la santé publique, qui encadre les substances vénéneuses. Six requêtes ont été déposées entre novembre 2025 et mars 2026 par Dean & Simmons France et la Manufacture de Tabacs Heintz Van Landewyck, EVLB, JT International France, Philip Morris France, British American Tobacco France et la Confédération des buralistes.

Les requérants ont mobilisé un très large éventail de moyens. Sur la forme, ils invoquaient l'absence de consultation de l'ANSES, des irrégularités de signature et une méconnaissance de la procédure de notification TRIS prévue par la directive (UE) 2015/1535. Sur le fond, ils mettaient en avant la liberté d'entreprendre, l'égalité de traitement avec le tabac et le vapotage, le droit de propriété, la Convention européenne des droits de l'homme, le droit alimentaire européen et les libertés de circulation garanties par le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE).

Le Conseil d'État a écarté la quasi-totalité de ces arguments. Il relève que le projet de décret a bien été notifié à la Commission européenne le 24 février 2025 et que la France a répondu aux avis circonstanciés émis par d'autres États membres. Il juge que le risque pour la santé, notamment celle des jeunes, justifie l'interdiction, et que l'intérêt de ces produits pour l'arrêt du tabac n'est pas établi. Il estime surtout que des mesures moins restrictives, comme une limitation de la teneur en nicotine, une interdiction de vente aux mineurs ou un encadrement de la distribution, ne suffiraient pas, les risques concernant aussi les jeunes majeurs. Il ajoute qu'une interdiction couvrant l'ensemble des activités renforce la cohérence du dispositif et limite le développement d'un marché illégal. S'appuyant sur la jurisprudence de la CJUE relative au snus (arrêt Swedish Match, C-210/03, 2004), il valide l'interdiction de l'offre, de la vente, de l'acquisition et de l'usage au regard du droit de l'Union.

Devant la CJUE, une question limitée aux flux destinés à l'étranger

Un seul point a conduit le Conseil d'État à surseoir à statuer : l'interdiction de produire, transporter, importer, exporter et détenir ces produits, y compris lorsque ces opérations visent uniquement leur commercialisation dans un autre État membre où ils sont autorisés. Les requérants, en particulier EVLB, soutiennent que le décret aurait dû prévoir une exception pour ces activités tournées vers l'export. Ils invoquent la libre circulation des marchandises (articles 34 et 35 du TFUE), la liberté d'établissement (article 49) et la libre prestation de services (article 56).

Le ministère de la Santé répond que seule une interdiction de l'ensemble des activités garantit la cohérence du dispositif, notamment face aux commandes en ligne. Il fait valoir qu'une distinction selon la destination des produits serait très difficile à contrôler. Jugeant la question déterminante et sérieuse, le Conseil d'État a interrogé la CJUE au titre de l'article 267 du TFUE.

La Cour doit dire si un État membre qui interdit déjà l'offre, la vente, l'acquisition et l'usage de ces produits, pour assurer un niveau élevé de protection de la santé, notamment des jeunes, peut aussi en interdire de manière générale la production, le transport, l'importation, l'exportation et la détention. L'affaire est enregistrée sous le numéro C-891/26 et l'avis de renvoi a été publié au JOUE le 3 novembre 2026. Aucune date d'audience ni d'arrêt n'est connue à ce stade. La portée de cette procédure est donc circonscrite. La Cour n'est pas invitée à dire si la vente de sachets de nicotine aux consommateurs français doit être autorisée. L'interdiction de commercialisation sur le territoire national a d'ores et déjà été jugée conforme au droit de l'Union par le Conseil d'État. Seule l'extension de l'interdiction aux activités industrielles et logistiques orientées vers les autres marchés européens reste en suspens.

Au Sénat, une nouvelle tentative des buralistes pour revenir sur l'interdiction

Parallèlement à la procédure européenne, l'amendement n° 500 au PLFSS pour 2027, présenté par la sénatrice Mme Joseph le 5 novembre 2026, a été déclaré irrecevable³. Il proposait de remplacer l'interdiction des sachets de nicotine par une accise progressive de 22 à 66 euros par kilogramme entre 2027 et 2029 et de confier leur vente au détail à un monopole des buralistes, assorti d'un plafond de 16,6 mg de nicotine par sachet et d'une interdiction de vente aux mineurs. Son exposé des motifs reprenait des arguments que le Conseil d'État avait déjà écartés le 13 juillet 2026, notamment l'efficacité supposée d'un simple encadrement et le risque d'un marché parallèle¹.

Cette initiative s'inscrit dans les efforts constants de la Confédération des buralistes, par ailleurs requérante devant le Conseil d'État, pour obtenir un retour sur l'interdiction et le monopole de la vente de ces produits. L'argument d'un réseau garant de la protection des mineurs se heurte pourtant aux faits. Une enquête menée à l'été 2025 par l'institut Audirep pour le CNCT[3], fondée sur près d’un millier d'achats tests, montre que 31 % des buralistes acceptent de vendre du tabac à un mineur de 17 ans et que 81 % ne demandent pas de pièce d'identité.

En France, l'influence de l'industrie du tabac s'exerce ainsi largement par l'intermédiaire du réseau des buralistes. Bénéficiaires d'aides publiques importantes et interlocuteurs réguliers des pouvoirs publics, ceux-ci reçoivent aussi des financements conséquents des fabricants et sont dans une large mesure leur relais auprès des décideurs.

©Génération Sans Tabac

AE

[1] Conseil d'État, 1re et 4e chambres réunies, décision n° 509446 du 13 juillet 2026, Dean & Simmons France et autres, publiée le 13 juillet 2026, consultée le 9 novembre 2026

[2] Juriguide, Sachets de nicotine : la justice européenne saisie sur l'interdiction française d'exporter, publié le 6 novembre 2026, consulté le 9 novembre 2026

[3] Communiqué, Un buraliste sur trois accepte encore de vendre aux mineurs sans aucun contrôle d’identité, CNCT, publié le 12 novembre 2025, consulté le 9 novembre 2026