Paquet neutre : la menace judiciaire des cigarettiers fait reculer l’Espagne

Des documents révélés par le quotidien El País[1] montrent que l'industrie du tabac a averti le gouvernement espagnol, dès 2024, qu'elle réclamerait des indemnisations de plusieurs milliards d'euros si le paquet neutre était imposé. La mesure a depuis été retirée à deux reprises des textes portés par le ministère de la Santé, alors même qu'elle est appliquée dans une trentaine de pays et qu'aucun fabricant n'a jamais obtenu gain de cause devant une juridiction nationale ou internationale. Cette séquence illustre un mode opératoire documenté de longue date par l'Organisation mondiale de la santé : à défaut de gagner les procès, l'industrie mise sur leur effet dissuasif pour retarder l'adoption de la mesure.

Le paquet neutre supprime logos, couleurs et éléments graphiques distinctifs de la marque : seul subsiste le nom, en typographie standardisée sur fond uniforme, les avertissements sanitaires occupant l'essentiel de la surface.

Une menace d'indemnisations juridiquement infondée et restée sans chiffrage public

Le document mis au jour par El País le 4 août 2026 est un mémoire d'observations de 43 pages, jusqu'ici inédit, déposé par la Mesa del Tabaco, structure réunissant fabricants, buralistes et planteurs, en réponse à un projet de décret royal porté en 2024 par le ministère espagnol de la Santé. Le texte qualifie le paquet neutre de mesure d'expropriation de grande ampleur, contraire selon ses auteurs au droit de propriété des fabricants sur leurs marques et constitutive d'une restriction disproportionnée de la liberté d'expression. Le mémoire ajoute qu'aucune expropriation ne saurait intervenir sans indemnisation correspondante, sans toutefois avancer de montant. La Mesa del Tabaco soutient par ailleurs qu'une présentation uniforme faciliterait la contrefaçon et le commerce illicite, et qu'une concurrence recentrée sur les prix pourrait abaisser le coût des cigarettes et en accroître la consommation.

Après réception de ces observations, le ministère a retiré la disposition du projet de décret. Le paquet neutre a ensuite été écarté une seconde fois du projet de loi sur le tabac approuvé en Conseil des ministres le 21 juillet 2026, malgré l'intention initiale de l'y inclure. Interrogée par El País, la ministre de la Santé Mónica García a expliqué que d'autres portefeuilles ministériels n'étaient pas d'accord avec la mesure, tout en se disant confiante quant à sa réintroduction au cours du débat parlementaire. Des sources gouvernementales citées par le quotidien avancent le risque de fraude et de contrebande parmi les motifs de l'exclusion et affirment que la pression du secteur n'a pas influé sur cette décision. Il convient de noter que si le ministère de la Santé a la main sur le volet sanitaire de l'encadrement du tabac, l'organisation commerciale du marché relève du Comisionado para el Mercado de Tabacos, organisme autonome rattaché au ministère des Finances dont le comité consultatif accueille les acteurs privés de la filière. Dans une réponse écrite, la fédération patronale ADELTA a réaffirmé ses arguments et indiqué ne pas disposer d'estimations sur d'éventuelles réclamations patrimoniales, estimant qu'une mesure de cette portée doit reposer sur une base légale solide, être proportionnée et faire l'objet d'une évaluation objective de son efficacité.

Un contentieux systématique que l'industrie n'a jamais remporté

Le conditionnement neutre trouve son fondement international dans les directives d'application des articles 11 et 13 de la Convention-cadre de l'OMS pour la lutte antitabac, adoptées en novembre 2008 lors de la troisième session de la Conférence des Parties : elles recommandent aux Parties d'envisager de restreindre ou d'interdire logos, couleurs et images de marque sur le conditionnement, hormis le nom de la marque et celui du produit imprimés dans une typographie et une couleur standardisées, les avertissements sanitaires occupant l'essentiel de la surface. L'Australie a été le premier État à traduire cette recommandation en droit interne en 2012, en retenant le Pantone 448 C, identifié par des travaux commandés par le gouvernement comme l'une des teintes les moins attractives pour les consommateurs. La France a suivi en 2016, puis le Royaume-Uni en 2017. Près de trente pays imposent aujourd'hui cette obligation ; le Laos est devenu en 2024 le vingt-sixième État à la légiférer et la Côte d'Ivoire a présenté ses paquets neutres en août 2026, devenant le deuxième pays africain à mettre en œuvre la mesure après Maurice. Aucun État l'ayant adoptée n'est revenu au conditionnement de marque, et chacune de ces adoptions s'est accompagnée de recours engagés par les fabricants, qui ont tous échoué.

Le débat juridique repose sur une distinction que les décisions rendues ont constamment retenue : le paquet neutre ne porte pas atteinte à l'existence du droit de marque, il en encadre l'usage¹. Le titulaire conserve son enregistrement, l'élément distinctif que constitue le nom, ainsi que la protection contre l'usage non autorisé par un tiers ; seules les modalités de présentation du produit sont restreintes, pour un motif de santé publique. Le droit des marques confère en effet la faculté d'interdire aux tiers l'usage du signe, et non un droit positif et inconditionnel de l'exploiter sous n'importe quelle forme. C'est sur ce fondement que les juridictions ont écarté toute qualification d'expropriation et, par voie de conséquence, tout droit à indemnisation. L'encadrement de l'usage d'une marque n'est du reste pas propre au tabac : il s'applique déjà à certains médicaments.

Les montants brandis par les fabricants doivent être lus à cette aune. En Australie, Philip Morris a exigé le retrait de la mesure ou le versement d'au moins 4,16 milliards de dollars américains, selon un rapport juridique consacré à l'affaire, soit environ 5,3 milliards d'euros actuels ; au Royaume-Uni, une expertise annexée à la contribution déposée par le fabricant auprès des autorités chiffrait les compensations attendues entre 3 et 5 milliards de livres sterling. Ces demandes, fondées sur une qualification que le juge n'a retenue nulle part, n'ont jamais prospéré. La Haute Cour australienne a validé la loi de 2011 dès 2012 ; le tribunal arbitral saisi par Philip Morris Asia sur le fondement du traité bilatéral d'investissement entre Hong Kong et l'Australie s'est déclaré incompétent en 2015 ; le groupe spécial de l'Organisation mondiale du commerce a rejeté en juin 2018 les plaintes de Cuba, du Honduras, de l'Indonésie et de la République dominicaine, décision confirmée le 9 juin 2020 par l'Organe d'appel, qui a jugé que le dispositif australien contribuait effectivement à son objectif de santé publique et n'était pas plus restrictif pour le commerce que nécessaire.

La France a connu une séquence comparable. Le Conseil constitutionnel a validé l'article 27 de la loi de modernisation de notre système de santé le 21 janvier 2016, puis le Conseil d'État a rejeté, par sa décision du 23 décembre 2016, l'ensemble des recours en excès de pouvoir formés par plusieurs fabricants et par la Confédération nationale des buralistes contre les décrets et arrêtés d'application. Le CNCT, qui porte cette mesure depuis 1995, a documenté les registres du lobbying déployé en amont : contestation de l'efficacité de la mesure, invocation du droit des marques assortie de demandes d'indemnisation évaluées publiquement à plusieurs milliards d'euros, agitation du risque de contrebande et de destruction d'emplois, demande de moratoire relayée par les buralistes au motif que la France ne devait pas devancer ses partenaires européens, et mobilisation d'organisations tierces du secteur de la propriété industrielle et de la communication. L'association rappelle que l'influence exercée lors des négociations de la directive de 2014 sur les produits du tabac avait déjà permis d'écarter une généralisation du paquet neutre à l'échelle de l'Union européenne.

C'est précisément cet écart entre l'issue des procédures et leur effet politique que l'OMS a identifié dans un document de 2021, en désignant l'opposition de l'industrie, y compris l'effet dissuasif potentiel des contentieux nationaux et internationaux, comme une explication probable du faible nombre de pays ayant franchi le pas. L'intensité de cette contestation contraste avec la robustesse des données disponibles sur les effets de la mesure et s'explique en grande partie par elle.

Une efficacité établie par les évaluations disponibles

L'évaluation officielle conduite par le gouvernement australien a conclu à une baisse statistiquement significative de la prévalence tabagique de 0,55 point au cours des trois années suivant la mise en œuvre, par rapport au scénario contrefactuel sans réforme, soit environ 108 000 fumeurs de moins. Une revue de la Collaboration Cochrane portant sur 51 études et près de 800 000 participants a établi que l'emballage standardisé réduit l'attractivité visuelle des produits et atténue la perception erronée selon laquelle certaines cigarettes seraient moins nocives que d'autres. L'OMS retient trois mécanismes d'action : la suppression du paquet comme support publicitaire, l'élimination des informations trompeuses sur la dangerosité relative des produits et l'amélioration de la visibilité des avertissements sanitaires, en précisant que la mesure ne peut produire ses effets qu'intégrée à une stratégie globale de lutte antitabac.

Armando Peruga, de l'unité tabac de l'Institut catalan d'oncologie et ancien responsable de l'initiative Pour un monde sans tabac de l'OMS, rappelle que l'objectif premier n'est pas l'arrêt immédiat mais la réduction de l'entrée en consommation des nouvelles générations. Il souligne également que l'argument de la contrebande, parmi les plus étudiés, n'est pas confirmé par les données recueillies dans les pays ayant appliqué la mesure. Les effets économiques annoncés par l'industrie ne se sont pas davantage matérialisés : les analyses produites par le secteur se concentrent sur les pertes de certaines filières sans tenir compte du redéploiement des dépenses ainsi libérées vers d'autres postes de consommation.

Réagissant aux révélations espagnoles le 7 août 2026, Smita Baruah, vice-présidente exécutive chargée de la lutte antitabac mondiale à la Campaign for Tobacco-Free Kids, a estimé que l'Espagne devait poursuivre la mise en place du paquet neutre en gardant à l'esprit que les cigarettiers ont perdu chacun des recours engagés contre cette mesure, et que les gouvernements doivent tenir bon face à l'ingérence de l'industrie. Le sort de la mesure dépendra désormais des arbitrages parlementaires au Congrès des députés.

©Génération Sans Tabac

AE

[1] Oriol Güell, Las tabacaleras amenazaron al Gobierno con pedir indemnizaciones multimillonarias si aprobaba el empaquetado genérico, El Paìs, publié le 4 août 2026, consulté le 10 août 2026