L’État et le tabac : quand le promoteur est aussi l’autorité de réglementation

Une enquête du média The Examination[1] révèle que vingt-et-un pays, dont la Chine, l’Égypte, le Laos ou encore le Japon, détiennent une participation dans des entreprises du tabac. Ces sociétés, souvent majoritairement contrôlées par les États, produisent à elles seules plus de la moitié des cigarettes vendues dans le monde. Cette situation met en évidence une contradiction majeure en matière de santé publique, puisque les gouvernements tirent profit de la vente de tabac tout en étant responsables de la protection de leurs citoyens face à ses effets délétères. L’existence de ce double rôle, à la fois promoteur et autorité de réglementation, illustre un conflit d’intérêt institutionnel préoccupant.

Plus de la moitié du marché mondial sous contrôle étatique

De nombreux États dans le monde continuent de détenir des participations directes ou indirectes dans l’industrie du tabac, une situation qui illustre un conflit d’intérêt structurel et fragilise l’efficacité et la crédibilité de leurs politiques de santé publique. En Chine, la China National Tobacco Corporation reste un monopole d’État et constitue le premier producteur mondial de cigarettes. Des monopoles publics subsistent également au Vietnam avec Vinataba, en Thaïlande avec la Tobacco Authority of Thailand, ainsi qu’au Liban, en Égypte, en Iran, en Irak, en Jordanie, en Libye, en Syrie, en Tunisie et au Yémen. Dans d’autres pays, l’État conserve une participation significative dans des compagnies nationales ou régionales : au Japon, il détient environ un tiers du capital de Japan Tobacco, deuxième producteur mondial ; au Laos, il est actionnaire de Lao Tobacco Limited, aux côtés de multinationales ; en Macédoine du Nord, l’État détient plus de 40 % du combinat du tabac de Prilep ; en Inde, près de 28 % du capital de la société ITC reste entre les mains d’institutions publiques ; et au Bangladesh, le gouvernement possède environ 11 % de BAT Bangladesh. Au-delà de ces participations directes, certains pays comme la Jamaïque, la Corée et la Zambie investissent également dans le secteur par le biais de fonds publics ou de systèmes de retraite. Pris ensemble, ces États représentent plus de la moitié de la production mondiale de cigarettes.

Un conflit d’intérêt aux implications nationales et internationales

La participation directe des gouvernements dans le capital de compagnies de tabac crée une contradiction profonde qui fragilise les politiques de santé publique. En tirant d’importants dividendes de la vente de cigarettes, les États se placent dans une position où leurs intérêts économiques entrent en collision avec leur responsabilité de protéger la santé de leurs citoyens. Cette situation n’est pas théorique : elle influence concrètement la capacité des pouvoirs publics à prendre des décisions ambitieuses, par exemple lorsqu’il s’agit d’augmenter la fiscalité, d’imposer des restrictions publicitaires ou de renforcer les avertissements sanitaires. Chaque mesure de lutte contre le tabagisme adoptée risque en effet de réduire la rentabilité des entreprises dont l’État est actionnaire, créant un biais structurel en faveur du statu quo ou de réformes minimales et au final peu efficaces.

Cette contradiction prend une dimension encore plus préoccupante sur le plan international. La majorité de ces pays ont ratifié la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac (CCLAT), qui impose à ses signataires de protéger les politiques de santé de toute ingérence de l’industrie du tabac. L’article 5.3 de ce traité, considéré comme l’un de ses piliers, demande explicitement aux États de prévenir et de limiter l’influence des fabricants sur l’élaboration des lois et des réglementations. Les directives d’application de cette obligation générale, adoptées à l’unanimité en 2008, mentionnent explicitement qu’il convient de « Traiter l’industrie publique du tabac comme toute industrie du tabac ».  Or, lorsque le gouvernement est lui-même actionnaire d’un fabricant, cette séparation devient pratiquement impossible à garantir. Les États se retrouvent juges et parties, brouillant la frontière entre protection de l’intérêt général et défense de revenus commerciaux.

Cette situation affaiblit également la crédibilité des engagements pris au niveau international. Elle expose les gouvernements concernés à des accusations d’incohérence, voire de non-respect de leurs obligations juridiques. Elle alimente également la méfiance des acteurs de la société civile et des institutions multilatérales, qui attendent des États qu’ils donnent la priorité absolue à la santé publique. Cette méfiance est d’autant plus fondée que ces pays s’avèrent être le plus souvent des opposants aux mesures du lutte contre le tabagisme discutées lors des sessions des conférences des parties du traité de la CCLAT. À long terme, cette dualité peut compromettre l’efficacité de la coopération internationale en matière de lutte contre le tabac, en bloquant les décisions et en laissant subsister des zones d’ombre où les intérêts économiques continuent de prévaloir sur la protection de la santé.

Une thématique négligée malgré les leçons de l’histoire

Malgré l’ampleur de l’enjeu, la question des participations étatiques dans les entreprises du tabac demeure très peu abordée, tant dans la recherche académique que dans les débats publics. La littérature scientifique s’est surtout concentrée sur l’influence directe des grandes multinationales privées, laissant dans l’ombre la responsabilité des gouvernements qui continuent de contrôler une part importante du marché mondial. Cette invisibilité médiatique et académique contribue à sous-estimer l’impact des conflits d’intérêts étatiques sur la mise en œuvre des politiques de santé publique. Elle permet aussi à certains gouvernements de maintenir cette situation sans véritable examen critique, alors même que leurs doubles rôles influencent directement les décisions en matière de réglementation, de fiscalité et de prévention.

L’histoire récente apporte pourtant des éléments d’analyse utiles. Dans les années 1990, la privatisation des monopoles publics du tabac dans plusieurs pays de l’ex-bloc soviétique a profondément transformé le marché. Le retrait des capitaux publics, sans encadrement sanitaire suffisant, a ouvert la voie à l’arrivée massive des multinationales, dont les stratégies commerciales agressives ont provoqué une hausse rapide de la consommation. Loin de renforcer la santé publique, ces privatisations ont contribué à une aggravation de l’épidémie tabagique dans des pays comme la Russie ou l’Ukraine. Ces exemples rappellent que la sortie de l’État du capital des entreprises de tabac ne garantit pas à elle seule une amélioration de la situation sanitaire. Sans un cadre législatif robuste et une volonté politique affirmée, le transfert au secteur privé peut au contraire accentuer la dépendance de nouvelles populations et freiner les efforts de prévention.

En revanche, le cas de la France souligne combien la privatisation de l’ancienne entreprise publique la SEITA en 1995, devenue Altadis puis rachetée par Imperial Brands et le départ de l’Etat français du Conseil d’administration à partir de 200 a été favorable à la santé publique. Cependant le maintien d’un monopole de distribution au détail des produits du tabac avec des vendeurs étroitement liés aux pouvoirs publics et proches des fabricants de tabac demeure l’obstacle majeur à toute politique de lutte contre le tabagisme efficace dans le pays.

Des réformes nécessaires face à un choix de société

La résolution de ce paradoxe exige des réformes structurelles permettant de dissocier clairement la protection de la santé publique des intérêts économiques liés au tabac. Plusieurs pistes sont avancées par les experts : instaurer une séparation juridique entre les fonctions de réglementation et contrôle et toute participation dans l’industrie, renforcer la transparence sur les conflits d’intérêts et appliquer strictement l’article 5.3 de la Convention-cadre de l’OMS, qui impose de protéger les politiques publiques de toute influence de l’industrie. Ces mesures visent à garantir que les décisions en matière de prévention, de fiscalité ou de réglementation soient prises uniquement au service de la santé publique, sans interférence d’intérêts commerciaux.

©Génération Sans Tabac

AE

[1] Jason McLure, When governments own tobacco companies, who watches out for your health?, The Examination, publié le 28 août 2025, consulté le 29 août 2025