Fiscalité tabac et produits de la nicotine : relèvement des seuils minimaux européens

Dans un contexte budgétaire et sanitaire tendu, la Commission européenne a dévoilé, le 16 juillet 2025, une proposition de révision[1] en profondeur de la directive encadrant les accises sur les produits du tabac et de la nicotine. Ce texte attendu depuis plus de dix ans marque une étape décisive pour l’Union européenne, qui entend faire de la fiscalité un levier central de santé publique. En harmonisant les taux minimaux d’imposition, en intégrant pleinement les nouveaux produits nicotinés au cadre fiscal européen et en renforçant les outils de lutte contre la fraude, cette réforme ambitionne de réduire significativement la consommation de tabac, en particulier chez les jeunes, de diminuer les inégalités entre États membres et de contribuer à l’objectif d’une génération sans tabac d’ici 2040. Saluée par les acteurs de santé publique, cette proposition devra toutefois faire face aux pressions de l’industrie et faire l’objet d’un processus législatif rapide et ambitieux pour tenir ses promesses.

Aligner la fiscalité sur les objectifs de santé publique

La révision de la directive européenne s’inscrit dans une volonté de renforcer le lien entre fiscalité et santé publique. Elle entend corriger les lacunes du cadre actuel, vieux de plus de 10 ans, en adaptant les taux d’imposition aux enjeux sanitaires contemporains et aux nouvelles pratiques de consommation. Depuis 2011, l’inflation cumulée a fortement diminué la portée réelle des accises, leur efficacité ayant baissé de 20 à 40 % selon les États membres. Par ailleurs, les disparités économiques entre pays minaient l’homogénéité des mesures de prévention. Pour y remédier, la Commission propose un mécanisme innovant de réévaluation triennale des taux minimaux d’accise, reposant sur deux tiers de valeurs nominales fixes et un tiers indexé sur la parité de pouvoir d’achat. Ce système vise à maintenir la pression fiscale tout en tenant compte des inégalités de revenu au sein de l’Union.

Au-delà des produits du tabac manufacturés, la directive intègre les produits nicotinés alternatifs : e-liquides, tabac chauffé, sachets de nicotine et tabac oral. Jusqu’à présent, seuls 23 États membres taxaient les e‑liquides, souvent à des niveaux très inégaux, et plusieurs pays ne disposaient d’aucun cadre fiscal pour les sachets de nicotine ou les dispositifs de vapotage sans nicotine. Cette situation favorisait non seulement le contournement des politiques nationales, mais aussi la banalisation de l’usage de ces produits parmi les jeunes. En France, selon l’enquête ESCAPAD 2022, 56,9% des adolescents de 17 ans scolarisés en lycée ont déjà expérimenté la cigarette électronique et 6,2% sont des vapoteurs quotidiens.

La réforme prévoit désormais un taux minimal de 0,30 € par millilitre pour les liquides de vapotage, qu’ils contiennent ou non de la nicotine, 140 € par kilogramme pour le tabac chauffé, et 45 € pour 1 000 sachets de nicotine. Ces niveaux ont été établis en fonction de la marge bénéficiaire de l’industrie, de la consommation réelle et de la sensibilité des jeunes au prix. La directive précise également que les États membres conservent la possibilité d’aller au-delà de ces seuils. Elle rappelle que, bien que souvent présentés comme des outils de réduction des risques, les produits de vapotage et de tabac chauffé n’ont pas démontré d’efficacité suffisante à l’échelle de la population générale comme méthode de sevrage tabagique. De plus, ces produits posent des défis environnementaux croissants, notamment avec les dispositifs à usage unique, dont l'impact s'ajoute à celui déjà connu des filtres de cigarettes.

L’ambition est claire : faire de la fiscalité un levier actif de prévention, aligné sur les objectifs du Plan européen de lutte contre le cancer, qui vise à faire baisser la prévalence tabagique en dessous de 5 % d’ici 2040. À ce jour, 24 % des Européens de 15 ans et plus fument encore régulièrement, soit environ 80 millions de personnes. En ciblant l’ensemble des produits nicotinés, cette directive veut envoyer un signal prix dissuasif, homogène et durable dans toute l’Union européenne.

Réduire pour partie les disparités fiscales et lutter contre les marchés parallèles

L’une des faiblesses majeures du cadre fiscal actuel est la forte disparité des taux entre les États membres. En 2023, le prix d’un paquet de cigarettes variait de 3,20 € en Bulgarie à plus de 13 € en Irlande. Ces écarts créent un environnement favorable aux achats transfrontaliers, qui représentent jusqu’à 30 % de la consommation dans certaines régions frontalières, les fabricants de tabac sur-approvisionnant à dessein les marchés moins fortement taxés. A cela s’ajoute l’existence de marchés illicites du tabac dans des pays où la fiscalité n’est pas élevée mais où le contrôle de la chaîne d’approvisionnement est défaillant. Ces marchés représenteraient aujourd’hui environ 10 % des volumes consommés dans l’Union, privant les États de recettes estimées à 13 milliards d’euros par an. Les produits les plus concernés sont les cigarettes, mais également le tabac à rouler, les e‑liquides non taxés, et les cigarillos, utilisés par l’industrie pour contourner les seuils.

La directive vise à réduire ces écarts en introduisant une méthode de calcul mixte : deux tiers des accises resteront exprimés en euros nominaux, tandis qu’un tiers sera ajusté en fonction de la parité de pouvoir d’achat, afin d’assurer une certaine équité entre les États membres. Le taux minimal pour les cigarettes sera ainsi relevé à 215 € pour 1 000 unités, et celui du tabac à rouler passera progressivement à 143 € par kilogramme, contre 90 € aujourd’hui. Des taux spécifiques sont également définis pour le tabac à pipe, le tabac à mâcher ou les produits de tabac à chauffer.

Les effets de ces mesures ne seront pas perceptibles de la même manière selon les pays. Un pays comme la France qui dispose déjà d’une politique fiscale forte ne verra pas fondamentalement sa situation évoluer, les effets de la révision sont davantage attendus au niveau de la réduction des achats transfrontaliers.

Une autre avancée concerne le renforcement de la traçabilité du tabac brut, jusqu’ici exclu du champ de la directive. Le texte prévoit désormais que ces matières premières devront être enregistrées via le système européen EMCS, même si elles ne sont pas soumises à une accise propre (taux à 0 €). Cette mesure vise à réduire le risque de fabrication clandestine de cigarettes, notamment dans les zones industrielles frontalières ou rurales, et à mieux contrôler les flux de tabac brut au sein du marché intérieur. La Commission estime que cette seule mesure pourrait permettre de récupérer entre 1,3 et 2,6 milliards d’euros de recettes fiscales par an.

Enfin, la directive clarifie les définitions juridiques de certaines catégories de produits souvent utilisées pour échapper à la fiscalité, comme les cigarillos ou le tabac à pipe à eau. En uniformisant ces définitions, elle limite les marges de manœuvre de l’industrie pour positionner artificiellement ses produits dans des niches fiscales moins contraignantes.

Un levier puissant de réduction du tabagisme et des inégalités sanitaires

Outre le fait de générer des recettes fiscales supplémentaires chaque année, son apport principal réside dans son potentiel de réduction du tabagisme. L’OMS et la Banque mondiale estiment qu’une hausse de 10 % du prix du tabac entraîne une baisse de consommation de 4 % dans les pays à revenu élevé, et de 8 % dans les pays à revenu faible ou intermédiaire.

Le tabac reste la première cause de mortalité prématurée évitable en Europe, avec près de 700 000 décès annuels. Son coût social total est évalué à 779 milliards d’euros en 2024, incluant les soins de santé, la perte de productivité et les conséquences environnementales. La prévalence du tabagisme reste socialement marquée : en France, elle atteint 30,8 % chez les personnes sans diplôme, contre 17 % chez les diplômés du supérieur. En augmentant le prix de tous les produits nicotinés, la directive vise à renforcer la protection des publics vulnérables et à éviter que les produits alternatifs ne deviennent une passerelle vers l’addiction.

Une bataille politique décisive face à l’ingérence de l’industrie

Saluée par les acteurs de santé publique, la réforme n’échappe pas aux tensions politiques. Adoptée sur la base de l’article 113 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, elle doit recueillir l’unanimité du Conseil, rendant le texte particulièrement exposé au lobbying. Entre 2018 et 2023, les principales multinationales du tabac ont investi plus de 20 millions d’euros dans des actions d’influence à Bruxelles, selon le registre européen de transparence. En 2021, la Cour des comptes européenne alertait déjà sur la puissance des réseaux d’influence dans le cadre de la précédente tentative de révision. Le Parlement européen, dont le rôle est uniquement consultatif sur les questions fiscales, a toutefois exprimé un soutien appuyé à l’harmonisation fiscale à des fins de santé publique.

La Commission insiste sur la nécessité de garantir un processus législatif transparent, conforme à l’article 5.3 de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, qui impose de protéger les politiques publiques de toute ingérence de l’industrie. Elle rappelle également que les seuils proposés sont des planchers et encourage les États membres à aller au-delà, en fonction de leur ambition en matière de lutte contre les maladies non transmissibles.

Le calendrier est serré : la Commission ambitionne une adoption avant la fin de l’année 2025, afin que la directive puisse entrer en vigueur dès le 1er janvier 2028. Une période transitoire de quatre ans est prévue pour certains produits, notamment le tabac à rouler, afin de permettre aux États membres d’ajuster leur fiscalité sans rupture brutale. Par ailleurs, la réforme s’intègre dans une stratégie budgétaire plus large : à partir de 2028, 15 % du produit des accises tabac seront affectés au budget européen en tant que ressource propre (TEDoR – Tobacco Excise Duty own Resource), pour un montant estimé à 11,2 milliards d’euros annuels. Amplement justifiées par l’importance du cout du tabagisme pour l’ensemble des citoyens européens, il importe que ces taxations intègrent systématiquement des objectifs de santé publique de réduction de la consommation et de génération sans tabac.

©Génération Sans Tabac

AE

[1] Taxation and Customs Union, Revision of the Tobacco Taxation Directive (proposal), publié le 16 juillet 2025, consulté le 17 juillet 2025