Nouvelle-Zélande : des politiques antitabac mal protégées de l’industrie

Une étude qualitative publiée dans Tobacco Control[1] examine la manière dont la Nouvelle-Zélande met en œuvre l'article 5.3 de la Convention-cadre de l'OMS pour la lutte antitabac (CCLAT), qui impose aux Parties de protéger leurs politiques de santé des intérêts commerciaux de l'industrie du tabac. Malgré la réputation internationale du pays en matière de lutte antitabac, les chercheurs de l'Université d'Auckland constatent une application limitée, tardive et essentiellement réactive : sur les 34 mesures recommandées par les directives d'application de l'article 5.3, une seule est réellement mise en œuvre, sous la forme de registres de rendez-vous tenus cependant uniquement par le ministère de la Santé et les douanes.

L'étude s'appuie sur les caractéristiques institutionnelles du pays et sur une étude qualitative qui analyse la manière avec laquelle les acteurs publics appliquent les textes et dispositions de cet article du traité de l’OMS. Vingt et un entretiens semi-directifs ont été conduits entre mars 2021 et mai 2023 auprès de parlementaires, de ministres, de hauts fonctionnaires, de journalistes politiques et d'experts de santé publique en exercice ou anciennement en fonction. Les fonctionnaires du ministère de la Santé sollicités n'ont pas donné suite à la demande de participation à l’étude. Ces entretiens ont été croisés avec une étude documentaire intégrant : l'analyse des textes de référence tels les instruments juridiques internationaux et nationaux, les rapports biennaux de mise en œuvre de la CCLAT transmis par la Nouvelle-Zélande entre 2007 et 2023. A cela se sont ajoutés les réponses obtenues au titre de la loi sur l'information officielle (Official Information Act 1982), 161 résumés d'agendas ministériels publiés, ainsi que des documents internes de l'industrie issus de la Truth Tobacco Industry Documents Library. Les auteurs soulignent que l'absence de toute obligation de déclaration du lobbying en Nouvelle-Zélande n’a pas permis de mesurer l'ampleur réelle des activités de l'industrie du tabac.

Une obligation de transparence confinée aux seuls registres de rendez-vous

Les directives d'application de l'article 5.3 comportent huit recommandations générales déclinées en 34 mesures, destinées à s'appliquer à l'ensemble des acteurs institutionnels du pays. En Nouvelle-Zélande, l'application se limite pour l'essentiel à la recommandation 2.2, relative à la transparence des interactions avec l'industrie, matérialisée par les registres de rendez-vous. Encore cette application est-elle limitée à l’enregistrement des rendez-vous du ministère de la Santé et du service des douanes alors que la mesure s’applique à l’ensemble des ministères d’un gouvernement mais aussi aux autres institutions. Ainsi les échanges de l'industrie avec les autres administrations ne font l'objet d'aucune remontée d'information. Les experts de santé publique interrogés décrivent « des directives restées lettre morte depuis leur adoption », et l'analyse des rapports biennaux adressés à la CCLAT confirme cette inertie : en 2010, deux ans après l'adoption des directives, le ministère de la Santé indiquait encore « examiner comment mettre en œuvre les directives de l'article 5.3 ».

Cette défaillance générale est exploitée par l’industrie pour effectuer de nombreuses démarches en direction des décideurs mais bien au-delà. Les documents analysés montrent ainsi qu'entre 2018 et 2019, Philip Morris International (PMI) a directement sollicité des hôpitaux publics pour y proposer ses produits du tabac chauffé dans le cadre d'essais de sevrage. Le fabricant a été reçu par un groupe consultatif rattaché au Trésor et à l'administration fiscale afin d'obtenir un traitement fiscal préférentiel pour ces mêmes produits. Interrogé sur ces événements, le directeur d'un établissement hospitalier a répondu que celui-ci « n'a pas de politique relative aux relations avec l'industrie du tabac » ; ce n'est qu'après une exposition médiatique que la direction générale de la Santé a rappelé aux établissements hospitaliers leurs obligations au titre de l'article 5.3. Les protections ne sont par ailleurs pas étendues aux produits émergents de la nicotine, alors que le texte du traité concerne toutes les activités de l’industrie du tabac et que la Conférence des Parties de 2024 rappelait les Parties à cette obligation. En 2019, des documents internes de l'entreprise de vapotage JUUL Labs, dont Altria détenait alors 35 % du capital, identifient des parlementaires et responsables néo-zélandais comme des « alliés potentiels » au moment de l'élaboration de la réglementation du vapotage, et montrent que l'entreprise, éconduite par les services du ministère de la Santé, est parvenue à engager directement des parlementaires de plusieurs formations politiques.

Des décideurs qui invoquent l'image médiatique plutôt que le droit international

Les directives prévoient une sensibilisation de l'ensemble des acteurs institutionnels concernés aux stratégies d'ingérence de l'industrie. Les entretiens révèlent au contraire une connaissance très lacunaire de l'article 5.3 parmi les responsables politiques, l'un d'eux se déclarant « tout à fait prêt à reconnaître » son ignorance du dispositif. Plusieurs attribuent l'absence de sollicitations de l'industrie non aux protections conventionnelles, mais au calcul de l'industrie elle-même, jugeant inutile de démarcher des élus dont la position est déjà arrêtée. Interrogés sur les consignes encadrant leurs contacts avec les intérêts industriels, ils évoquent des « sensibilités politiques » et le risque d'une mauvaise « optique » médiatique, l'un d'eux expliquant redouter l'effet d'une rencontre « en première page du journal », tout en jugeant qu'il ne serait pas « sain, dans notre démocratie, de refuser de s'asseoir » avec l'ensemble des parties.

Cette lecture est doublement problématique. D'une part, elle substitue une appréciation réputationnelle et conjoncturelle à une obligation juridique permanente : ce qui n'est pas exigé par le droit devient négociable au gré du contexte politique et médiatique. D'autre part, elle reprend un argumentaire que l'industrie du tabac promeut de longue date, consistant à présenter les protections de l'article 5.3 comme contraires aux principes de « bonne gouvernance » et de participation démocratique. Or les directives de l'OMS n'excluent pas toute interaction, mais elles imposent de la limiter au strict nécessaire (réglementation du secteur et des produits) et de faire preuve de transparente lorsqu’elle survient. Les entretiens illustrent également une autre tactique déployée avec succès par l’industrie et qui apparaît intégrée dans l’analyse des décideurs eux-mêmes. Ces derniers distinguent le fait d'être « lobbyé » de celui d'être « approché » pour ce qui concerne le sujet plus précis du commerce illicite. Or les dispositions de l’article 5.3 ne prévoient aucune exemption et de fait. En outre, les enseignements de la littérature montrent combien le commerce illicite est une thématique fortement mobilisée par l’industrie du tabac pour influencer d’une manière générale l’ensemble des politiques antitabac.

L'absence d'encadrement du lobbying, angle mort du dispositif

Les auteurs formulent en conséquence plusieurs recommandations : codifier l'article 5.3 dans le droit national plutôt que de s'en remettre à des directives dépourvues de force contraignante, étendre les protections à l'ensemble des administrations ainsi qu'au Parlement, et former les agents publics à l'identification des stratégies de l'industrie, à l'image du document d'orientation adopté par l'Australie en 2019. Ils recommandent également d'inscrire dans la législation antitabac les engagements du Te Tiriti o Waitangi et le rôle de premier plan des communautés māori et pacifiques, premières victimes des reculs opérés. Sollicité par le Science Media Centre, le professeur Nick Wilson (Université d'Otago) rappelle que la Nouvelle-Zélande se classe au dernier rang de 47 pays évalués par l'OCDE pour la réglementation des activités de lobbying.

Faute de transposition contraignante en droit interne, les protections prévues par l'article 5.3 sont restées, en Nouvelle-Zélande, une référence facultative que chaque administration applique à sa discrétion et le pays demeure aujourd'hui exposé à l'ingérence de l'industrie du tabac. Cette vulnérabilité n'est pas étrangère à l'abrogation, en mars 2024, de l'interdiction de vente aux personnes nées après 2009 et des autres mesures phares de la stratégie « Smokefree 2025 », intervenue sur fond de révélations concernant le ciblage de responsables politiques néo-zélandais par Philip Morris International. Comme le souligne le professeur Richard Edwards (Université d'Otago), ces travaux constituent « un rappel opportun de la fragilité de l'engagement » du pays à protéger ses politiques de santé des intérêts de l'industrie du tabac, un enseignement qui vaut au-delà du seul cas néo-zélandais, pour l'ensemble des Parties à la CCLAT.

©Génération Sans Tabac

AE

[1] Gregan M, Wiles J, Nosa V, et al Tobacco industry interference and WHO FCTC Article 5.3 implementation in Aotearoa New Zealand: A qualitative analysis Tobacco Control Published Online First: 23 August 2026. doi: 10.1136/tc-2026-060161