L’OMS alerte sur le ralentissement des politiques antitabac européennes

Alors que l’Union européenne s’est engagée à atteindre une « génération sans tabac » d’ici 2040, le nouveau rapport 2025 de l’OMS Europe[1] souligne un ralentissement préoccupant de la dynamique européenne. Les principales directives encadrant la réglementation du tabac -sur les produits (TPD), la fiscalité (TTD) et la publicité (TAD)- accusent un retard important dans leur révision. Ces reports fragilisent la cohérence du cadre réglementaire européen et la capacité de l’UE à répondre à l’explosion des nouveaux produits nicotiniques, menaçant la réalisation des objectifs fixés dans le cadre du plan Europe Contre le cancer.

Un cadre législatif en perte de vitesse

Le rapport de l’OMS Europe rappelle que l’Union européenne a longtemps été considérée comme un modèle mondial en matière de réglementation du tabac. Dès le début des années 2000, elle avait mis en place un arsenal juridique ambitieux – de la directive sur la publicité du tabac (Tobacco Advertising Directive, 2003/33/CE) à la directive sur les produits du tabac (Tobacco Products Directive, TPD, 2014/40/UE), en passant par la directive sur la fiscalité du tabac (Tobacco Taxation Directive, TTD, 2011/64/UE). Ensemble, ces textes formaient le socle d’un cadre cohérent, aligné sur les obligations de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac (CCLAT), permettant d’imposer des avertissements sanitaires illustrés, d’interdire les arômes, d’interdire la publicité et de fixer des niveaux minimaux de taxation.

Pourtant, l’absence d’adaptation du dispositif au cours de la décennie conduit aujourd’hui à un système fragilisé et montrant des signes d’essoufflement. Le Plan Europe contre le cancer adopté en 2021 prévoyait de renforcer ce cadre à travers une série de révisions destinées à adapter la législation européenne aux nouveaux produits nicotiniques et à l’évolution des usages. Cinq chantiers majeurs étaient annoncés : la révision de la TPD pour généraliser le paquet neutre et une interdiction complète des arômes ; la refonte de la TTD afin d’harmoniser la fiscalité des produits du tabac et intégrer la fiscalisation des produits émergents ; la mise à jour de la directive sur la publicité et le parrainage (TAD) pour couvrir les contenus numériques et les réseaux sociaux avec leur dimension transfrontalière ; la révision de la recommandation du Conseil sur les environnements sans tabac ; et le renforcement de l’application du principe de transparence inscrit à l’article 5.3 de la CCLAT.

Or, aucune de ces réformes structurelles n’a avancé au rythme prévu. La proposition de révision de la TTD, attendue pour 2022, n’a été publiée qu’à l’été 2025, après plusieurs reports liés à des désaccords entre États membres et à une intense activité de lobbying de la part du secteur du tabac. Quant à la TPD, un simple rapport d’évaluation préparatoire a été commandé par la Commission en 2024, sans perspective claire de révision avant 2026. La TAD, enfin, reste inchangée depuis plus de vingt ans, alors même que la publicité pour les produits de la nicotine s’est massivement déplacée vers les plateformes numériques, échappant largement à la réglementation actuelle.

Ces retards ne sont pas anecdotiques : ils traduisent un ralentissement global du moteur politique européen sur le contrôle du tabac, au moment même où le marché connaît une transformation profonde. De nouveaux produits – cigarettes électroniques, tabac chauffé, sachets de nicotine, sticks infusés aux herbes – se multiplient. Faute d’un cadre actualisé, les fabricants de tabac utilisent ces produits pour exploiter les interstices réglementaires : certains échappent à la fiscalité du tabac, d’autres contournent les interdictions d’arômes ou les obligations d’étiquetage, tandis que la publicité en ligne reste difficile à contrôler.

Cette inertie législative menace directement la cohérence du droit européen. Elle alimente une fragmentation croissante entre États membres, certains ayant adopté des mesures nationales avancées – comme l’interdiction des arômes pour les produits du vapotage aux Pays-Bas ou la taxation spécifique de ces produits en Allemagne – tandis que d’autres conservent des cadres minimalistes.

Le rapport de l’OMS souligne que cette lenteur ne découle pas uniquement de la complexité institutionnelle qui n’est pas nouvelle, mais avant tout de pressions exercées par l’industrie du tabac et de la nicotine, qui multiplie les actions d’influence auprès des directions générales de la Commission et des États membres. L’OMS Europe n’aborde pas explicitement ce point mais des investigations menées par des journalistes rattachent cette interférence de l’industrie du tabac à une stratégie d’ensemble visant à semer la zizanie entre les Etats Membres et à fragiliser le bloc de l’Union européenne qui constitue une menace pour ses intérêts.  Ces actions de l’industrie du tabac tout au long de ces années ont contribué à retarder les processus de révision et à diluer les propositions initiales. Ainsi, la Commission a été contrainte de repousser à plusieurs reprises la présentation de son paquet législatif, affaiblissant la crédibilité du leadership européen dans la mise en œuvre de la CCLAT.

En somme, alors que l’Union européenne dispose d’un cadre historique solide, l’absence de révisions substantielles depuis plus d’une décennie fragilise son efficacité face à un marché en mutation rapide. Ce « temps d’arrêt » législatif, dénoncé par l’OMS Europe, risque de compromettre les avancées obtenues en matière de prévention et de protection de la jeunesse, et de retarder la réalisation de l’objectif d’une Europe sans tabac à l’horizon 2040.

Des retards qui compromettent les objectifs du Plan Europe Contre le Cancer

Le plan Europe Contre le cancer adopté en 2021, plaçait la lutte contre le tabagisme au cœur de sa stratégie de prévention, en fixant un objectif historique : parvenir à une prévalence inférieure à 5 % de fumeurs d’ici 2040 — soit une « génération sans tabac » à l’échelle du continent. Or, les données présentées dans le rapport 2025 de l’OMS Europe montrent que les retards accumulés dans la révision de ces textes-clés compromettent directement la trajectoire de l’Union européenne.

En 2022, 26,5 % des adultes européens fumaient encore — contre 30,8 % en 2010 — soit une baisse relative de 14,1 % seulement en douze ans. Cette diminution reste très en deçà de la cible de réduction de 30 % fixée pour 2025 par l’OMS. À ce rythme, l’Union européenne n’atteindra pas l’objectif de 5 % de fumeurs avant au mieux 2055, soit quinze ans après l’échéance fixée dans le plan européen Les écarts entre pays sont également considérables : la prévalence du tabagisme varie de 16,2 % au Danemark à 39,5 % en Bulgarie, avec des taux dépassant 30 % dans plusieurs pays d’Europe centrale et orientale. Ces disparités révèlent des différences profondes dans l’application des mesures de la CCLAT et de la directive européenne de 2014 sur les produits du tabac, mais aussi en matière de fiscalité, d’interdiction de publicité et de soutien au sevrage.

Le rapport montre en outre que le tabac demeure le premier facteur comportemental de mortalité prématurée liée aux maladies non transmissibles (MNT) dans l’Union européenne, responsable de 17,3 % des décès prématurés dus aux MNT en 2021 — soit une part deux fois supérieure à celle de d’une mauvaise alimentation ou de la consommation d’alcool.

Une explosion des nouveaux produits qui brouille les politiques de prévention

Les retards législatifs s’expliquent aussi par la difficulté à adapter la réglementation à la prolifération des nouveaux produits nicotiniques, qui menacent directement les progrès réalisés depuis vingt ans. Selon les données 2024 du réseau ESPAD, près d’un quart des adolescents de 15 à 16 ans (24 %) déclarent vapoter, contre 13 % en 2019, avec des pics à 36 % en Pologne, 32 % en Croatie et 30 % en Slovénie. Dans tous les pays étudiés, les adolescentes sont désormais plus nombreuses que les garçons à utiliser la cigarette électronique, inversant les tendances historiques du tabagisme. Cette progression fulgurante s’explique par une offre de produits aromatisés, des packagings attractifs et une publicité massive sur les réseaux sociaux — autant d’aspects encore insuffisamment couverts par la législation européenne actuelle, faute de révision de la Tobacco Products Directive et de la directive sur la publicité qui lui est associée.

Les produits oraux à l’instar des sachets de nicotine et les cigarettes à base d’herbes aromatisées échappent également à un encadrement au niveau européen alors qu’ils peuvent être déjà consommés de manière massive dans certains Etats Membres. Par exemple, les sachets de nicotine sont utilisés par plus de 10 % des jeunes de 13 à 15 ans en Bulgarie et 8 % en Tchéquie, selon les enquêtes sur les jeunes citées par l’OMS Europe. Ces produits, qui ne contiennent pas toujours de tabac, ne sont pas soumis à la TPD ni à la TTD, créant un vide réglementaire dont l’industrie tire profit pour cibler les jeunes publics.

Des écarts fiscaux persistants qui maintiennent l’accessibilité du tabac

Le rapport de l’OMS rappelle que la fiscalité reste l’outil le plus efficace pour réduire la consommation de tabac, mais l’Union européenne souffre d’un manque d’harmonisation. En 2024, les taxes représentaient plus de 75 % du prix du paquet dans 20 États membres, mais seulement 50 à 60 % dans plusieurs pays d’Europe de l’Est, où les cigarettes demeurent jusqu’à trois fois moins chères qu’en Irlande ou en France. Ainsi, le prix d’un paquet de 20 cigarettes atteignait 22,43 dollars internationaux[2] en Irlande, contre 6,82 dollars en Bulgarie — un différentiel qui ne peut être expliqué par un écart de revenus et entretient le tourisme du tabac et les inégalités d’accès aux produits nocifs. De plus, les taxes sur les cigarettes électroniques et les produits chauffés restent faibles, représentant moins de 25 % du prix de vente dans la majorité des États membres, faute d’une TTD révisée pour inclure ces produits.

Une urgence politique pour restaurer le leadership européen

Le rapport de l’OMS appelle à un sursaut immédiat pour restaurer la position de l’Union européenne comme chef de file mondial de la lutte antitabac. L’UE, qui avait joué un rôle moteur dans la négociation et la mise en œuvre de la CCLAT, voit aujourd’hui son influence s’affaiblir au profit de pays comme le Canada, la Nouvelle-Zélande ou l’Australie, qui ont adopté des politiques plus strictes sur les nouveaux produits de la nicotine.

Les retards dans la révision des directives ont créé une désynchronisation entre la législation et l’évolution du marché, ouvrant la voie à de nouvelles stratégies de contournement par l’industrie. Les fabricants exploitent la lenteur des processus européens pour inonder le marché de produits « sans tabac » ou « à base de nicotine synthétique », présentés comme des alternatives à moindre risque. Cette politique du fait accompli assorti d’un récit présentant ces produits dans une optique de santé brouillent les messages de santé publique, affaiblissent la perception des dangers liés à la nicotine et retardent voire essaient d’empêcher l’adoption de mesures protectrices.

Le rapport souligne à nouveau le rôle de l’ingérence de l’industrie du tabac dans ce blocage politique. Des rapports du Médiateur européen ont pointé un manque de transparence dans les échanges entre la Commission européenne et les représentants du secteur, en violation des dispositions de l’article 5.3 de la CCLAT, qui impose de protéger les politiques publiques de lutte antitabac des intérêts commerciaux.

Pour restaurer son leadership, l’Union doit réaffirmer une stratégie claire et ambitieuse :

• Réviser sans délai la TPD, la TTD et la TAD pour couvrir l’ensemble des produits nicotiniques, interdire les arômes et harmoniser la fiscalité.
• Garantir la transparence des processus décisionnels, en appliquant strictement les dispositions de la CCLAT relatives à la prévention des conflits d’intérêts et veillant à limiter les interactions avec le secteur tabac incluant les nouveaux produits à ce qui est strictement nécessaire.
• Renforcer la coordination entre États membres par des actions conjointes de santé publique et de contrôle de marché.
• Parler d’une seule voix au niveau international, notamment lors de la COP11 de la CCLAT, afin de défendre une approche européenne intégrant santé et environnement, y compris la lutte contre la pollution plastique des filtres.

L’OMS conclut que seule une action rapide et concertée permettra à l’Union européenne de retrouver son rôle de pionnière en santé publique. Sans cette impulsion, elle risque non seulement de manquer l’objectif d’une génération sans tabac, mais aussi de voir s’effriter vingt ans de progrès au profit d’un marché de la nicotine de plus en plus incontrôlé voire incontrôlable.

©Génération Sans Tabac

AE

[1] Two decades of the implementation of the WHO Framework Convention on Tobacco Control in the European Union: progress, challenges and the road ahead. Copenhagen: WHO Regional Office for Europe; 2025. Licence: CC BY-NC-SA 3.0 IGO.

[2] Le dollar international est une monnaie fictive fondée sur la parité de pouvoir d’achat (PPA), qui sert à comparer les niveaux de vie et de richesse réelle entre pays en neutralisant les différences de prix et de taux de change.