Débats européens autour de l’encadrement fiscal du tabac chauffé

La présidence danoise du Conseil de l’Union européenne, avec l’appui de la Commission européenne, a présenté de nouvelles orientations en vue d’un renforcement de la fiscalité applicable au tabac chauffé et aux autres produits de la nicotine. Ces propositions interviennent dans un contexte de révision de la directive européenne sur la taxation du tabac et suscitent des réactions contrastées parmi les États membres. Pour les organisations antitabac, cette dynamique s’inscrit dans la perspective d’un nécessaire encadrement fiscal cohérent et ambitieux de ces produits, tandis que certains gouvernements pro-industrie expriment des réserves quant à l’ampleur des hausses envisagées et à leur impact sur les équilibres nationaux.

Une révision attendue de la directive européenne sur la fiscalité du tabac

La directive relative à la taxation des produits du tabac n’a pas été révisée depuis 2011, alors même que de nouveaux produits, notamment les dispositifs de tabac chauffé, les sachets nicotinés et les produits du vapotage, ont profondément modifié le marché européen. La Commission européenne a proposé, en juillet 2025, une modernisation d’ensemble du cadre fiscal afin de mieux harmoniser les taux d’accise, d’intégrer ces produits, et de renforcer le contrôle des flux de tabac brut dans le marché intérieur. Cette révision vise également à réduire les disparités entre États membres qui, jusqu’à présent, ont des politiques fiscales très variables concernant ces nouveaux produits. L’objectif affiché est d’assurer une cohérence réglementaire plus forte pour accompagner les politiques de santé publique. La capacité des États membres à trouver un terrain d’entente sur les niveaux d’accise applicables aux produits du tabac chauffés déterminera en partie la cohérence et l’ambition de la politique européenne de lutte contre le tabagisme dans les années à venir.

Une hausse substantielle envisagée pour le tabac chauffé

Dans le cadre de la révision de la directive européenne sur la fiscalité du tabac, la Commission européenne a proposé d’intégrer pleinement les produits de tabac chauffé au régime d’accise harmonisé, avec un taux minimal correspondant à 55 % du prix de vente au détail. Le projet initial prévoyait également un seuil de taxation exprimé en euros par kilogramme, fixé à 155 €/kg. La présidence danoise du Conseil a ensuite présenté un renforcement notable de ces paramètres dans les documents transmis fin novembre. Le nouveau plancher d’accise proposé pour le tabac chauffé serait relevé à 360 €/kg, soit plus du double du niveau initialement envisagé. Ce relèvement serait accompagné du maintien d’un taux minimal de 55 % du prix de vente au détail, avec la suppression de l’option permettant d’appliquer un montant minimal par unité.

Toutefois, cette approche fondée sur une taxation au kilogramme pose plusieurs difficultés rappelle Smokefree Partnership. La méthode proposée repose sur l’hypothèse qu’un stick de tabac chauffé pèse 0,70 g, alors que, selon le texte de compromis de la présidence danoise, le stick le plus courant du marché contient en réalité environ 0,30 g de tabac. Cette surestimation a un impact direct sur la fiscalité : appliquée au poids réel déclaré par les fabricants, la taxe au kilogramme aboutit à un niveau d’accise nettement inférieur à celui obtenu avec une taxation à l’unité. Le document montre ainsi que, pour 1 000 sticks, la taxation au poids au taux initial de 155 €/kg ne représentait que 46,5 €, contre 108 € lorsqu’elle est appliquée par unité. Cette distorsion a conduit la présidence à proposer un relèvement du minimum à 360 €/kg pour tenter d’aligner les deux systèmes, tout en supprimant le plancher exprimé par 1 000 sticks et en conservant uniquement la base au poids.

Cette approche suppose néanmoins une homogénéité des produits qui ne reflète pas la diversité du marché, et elle peut encourager des stratégies d’optimisation reposant sur la réduction du grammage des sticks. Elle maintient par ailleurs un avantage fiscal significatif pour le tabac chauffé : malgré l’ajustement à 360 €/kg, ces produits demeurent nettement moins taxés que les cigarettes manufacturées, pour lesquelles l’UE impose au minimum 215 € par 1 000 cigarettes ainsi qu’un niveau d’accise global représentant au moins 63 % du prix moyen pondéré. Ce différentiel de taxation crée un risque documenté de transfert de consommation vers les produits chauffés, comparable à celui observé par le passé entre cigarettes manufacturées et tabac à rouler.

L’OMS et plusieurs organisations antitabac à l’instar du CNCT et de Smokefree Partnership recommandent de privilégier une taxation à l’unité pour éviter ces distorsions et assurer une meilleure comparabilité avec les cigarettes combustibles, généralement conçues pour offrir un usage équivalent. L’adoption d’un système fondé sur le kilogramme pourrait ainsi limiter l’efficacité de la mesure et nuire à la cohérence de l’harmonisation fiscale recherchée.

De telles évolutions rapprocheraient en apparence la fiscalité du tabac chauffé de celle du tabac combustible, mais sans atteindre les niveaux d’accise appliqués aux cigarettes manufacturées, qui demeurent la référence la plus protectrice en matière de santé publique. Malgré le relèvement proposé, les produits de tabac chauffé resteraient nettement moins chers que les cigarettes traditionnelles, maintenant un différentiel de prix important. Cette situation correspond d’ailleurs aux préférences de l’industrie du tabac, qui cherche à préserver l’attractivité relative de ces produits afin de soutenir leur expansion sur le marché européen.

L’augmentation envisagée pour la fiscalité du tabac chauffé s’inscrit dans une révision plus large de l’ensemble des accises européennes, comprenant également un relèvement significatif des minima pour les cigarettes, le tabac à rouler et les cigares ou cigarillos. Toutefois, même dans ce cadre global, le tabac chauffé continuerait à bénéficier d’un positionnement fiscal plus avantageux. L’application de ces nouvelles dispositions fiscales entraînerait bien une augmentation du prix des produits chauffés, mais sans remettre en cause leur statut de produits nettement moins coûteux que les cigarettes manufacturées. Un tel écart demeure déterminant pour l’industrie en raison des fortes marges qu’elle réalise sur ces produits lesquels dissuadent nombre de fumeurs à arrêter complètement de fumer en raison du discours sur la réduction des risques véhiculé par les fabricants. A cela s’ajoute le caractère attractif de ces produits tant sur le plan de l’accessibilité des prix que sur celui du marketing promouvant des dispositifs très tendance.

Des réactions contrastées entre États membres

Si plusieurs États membres soutiennent un renforcement global de la fiscalité du tabac, les discussions autour du tabac chauffé mettent en évidence des lignes de fracture nettes au sein du Conseil. D’un côté, un groupe de pays plaide pour une hausse marquée des accises, afin de réduire l’accessibilité de l’ensemble des produits du tabac et de limiter les stratégies de contournement de l’industrie. De l’autre, certains États se montrent particulièrement réticents à l’égard de la « super-taxe »[1] sur le tabac chauffé, invoquant la nécessité de préserver un différentiel de prix avec les cigarettes classiques, de protéger un prétendu rôle de « réduction des risques » ou encore de prévenir une augmentation du commerce illicite.

Ces réserves proviennent en grande partie de pays où l’industrie du tabac, et en particulier Philip Morris International, a développé une présence industrielle et commerciale importante autour du tabac chauffé et des nouveaux produits nicotiniques. Ces États accueillent des sites de production ou des investissements stratégiques dédiés à ces produits, ce qui renforce le poids économique et politique des fabricants dans le débat national. Dans ce contexte, les prises de position nationales mettent souvent en avant les arguments de « transition » ou de « modernisation » du marché, en insistant sur le rôle des produits chauffés comme alternatives au tabac fumé et sur les risques supposés d’une fiscalité jugée trop élevée.

Le rôle croissant de la société civile

Dans le cadre de la révision de la directive fiscale, plusieurs ONG, à l’instar de la coalition Smokefree Partnership, ont plaidé pour une politique ambitieuse de hausses des accises applicables à tous les produits du tabac avec un objectif associé de réduction de la consommation au regard des objectifs d’une Europe Sans tabac. En outre, les organisations de santé plaident pour une harmonisation de la fiscalité des produits du tabac « vers le haut » en référence à la taxation des cigarettes manufacturées. Ainsi s’agissant des mini-cigarettes de tabac chauffé, l’enjeu est de parvenir à un niveau de taxation équivalent afin d’éviter que ces produits ne bénéficient d’un avantage de prix susceptible d’en faire des produits d’appel et d’entretenir de nouvelles dépendances. Les acteurs de santé rappellent que la fiscalité constitue l’un des leviers les plus efficaces pour réduire la consommation et pour limiter par ailleurs l’expansion commerciale de nouveaux produits dont les risques sanitaires pour nombre d’entre eux restent documentés de manière partielle. Les recommandations formulées insistent ainsi sur la cohérence réglementaire : rapprocher la fiscalité des produits chauffés de celle des produits du tabac classiques permettrait de mieux refléter leurs impacts environnementaux, les risques associés à la dépendance nicotinique et l’importance d’une approche globale couvrant l’ensemble du marché.

Plusieurs observateurs relèvent que la présidence danoise du Conseil et la Commission européenne ont repris une partie de ces orientations, notamment en ce qui concerne l’augmentation du plancher d’accise sur le tabac chauffé. Ce constat alimente un débat sur la place occupée par les organisations de santé publique dans le processus décisionnel européen. Si leur expertise en matière de santé et de prévention est largement reconnue, certains États membres estiment que les discussions ont parfois accordé un poids important aux recommandations des organisations de santé publique, au détriment d’un compromis tenant compte de l’ensemble des priorités nationales. Cette perception, cependant, s’inscrit largement dans un discours porté de longue date par l’industrie du tabac, qui cherche à présenter la société civile comme un acteur influent, alors que les interactions les plus structurées et les moyens de pression les plus importants proviennent en réalité des fabricants eux-mêmes. Dans les débats européens sur la fiscalité, les démarches de plaidoyer menées par les ONG demeurent transparentes, publiques et centrées sur les impératifs de santé, tandis que les fabricants disposent de ressources considérables, d’une implantation industrielle forte dans plusieurs États membres et de relais nationaux qui influencent directement les positions gouvernementales.

Les acteurs du contrôle du tabac rappellent également que le rôle accru des ONG s’inscrit dans le cadre de l’article 4.7 de la Convention-cadre de l’OMS pour la lutte antitabac, qui dispose que « la participation de la société civile est essentielle pour atteindre l’objectif de la convention et de ses protocoles ». En revanche, ce même traité, ratifié par l’Union Européenne et l’ensemble de ses Etats membres demande aux pays et institutions publiques de protéger leurs politiques publiques de l’ingérence de l’industrie du tabac. Dans cette perspective, une participation renforcée de la société civile est présentée comme un élément essentiel pour garantir l’apport d’une véritable expertise scientifique, la transparence du processus réglementaire et pour contrebalancer le lobby massif et persistant des fabricants.

©Génération Sans Tabac

AE

[1] Colin Stevens, Danish Presidency and European Commission push 'super tax' on heated tobacco as NGO influence overrides member state concerns, Eureporter, publié le 2 décembre 2025, consulté le jour-même